Regulace oboru Vody a kanalizace z pohledu Ministerstva financí

Úvod

Vodohospodářský sektor se stal působením globálních změn klimatu a neustálým socio-ekonomickým rozvojem klíčovým hráčem na poli strategických surovin. Jeho regulace je tak přirozenou potřebou každého státu, původně z důvodu chápání VaK odvětví jako příkladného přirozeného monopolu, nyní zejména pro nedostatečné množství vody a predikovaného vývoje potřeby vodních zdrojů. Na území České republiky je regulace VaK zajištěna komplexním mechanismem využívajícím řadu zainteresovaných subjektů, zejména na úrovni ústředních orgánů státní správy.

Ministerstvu financí byla zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, a zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, svěřena úloha cenového regulačního orgánu, jež se však v rámci svých pravomocí musí držet v zákonem nastavených mantinelech. V rámci těchto mantinelů je ale třeba reagovat na aktuální trendy a výzvy, zhodnotit pozitiva i negativa používaných modelů a čas od času modely revidovat.

Historický vývoj a současný stav

Cenotvornou regulací se Ministerstvo financí zabývá od roku 1990, kdy došlo k liberalizaci regulovaných odvětví, která měla za cíl vstup nového kapitálu, finančního i lidského, do vysoce nákladných a kvalifikovaných síťových oborů. V průběhu 90. let byla regulace postupně stabilizována a aktualizována. Například v roce 2002 bylo umožněno volit dvousložkovou verzi tarifu vodného a stočného. S účinností od 1. 1. 2013 je využíván model Rate of Return (RoR), který je tradičním a dodnes hojně využívaným zástupcem nákladově orientovaných modelů vycházejících z principu cost recovery. Jeho volba byla podmíněna jednak příznivými výsledky aplikace na VaK v zahraničí, ale také dobrými zkušenostmi z regulace ostatních utilitárních odvětví v České republice.

Standardní RoR model v průběhu času došel mnoha úprav, které cílily na jeho hlavní slabiny – nízkou motivaci k zvyšování efektivity, snižování nákladů a udržování dostatečné a správné úrovně kapitálu (Averch-Johnson efekt) spolu s diskutabilním určením struktury uznatelných nákladů a výpočtu i určení výše přiměřeného zisku. Problémem, který byl odhalen až z vyhodnocení několikaleté praxe, je možná politizace manažerských rozhodnutí, která cílí na de facto manipulaci s konečnou cenou vody. V současnosti je model jednotný pro všechny subjekty ve vodárenství a nelze jej jednoduše modifikovat, co se struktury ceny týče – sezonních úprav, denních/nočních tarifů, elasticity spotřebitele. Ministerstvo financí tak pracuje s omezeným mandátem, který dokáže regulovat pouze náklady, bázi a výši zisku, ne však samotnou strukturu ceny.

Aktuální výzvy a možnosti změny

Neustálý rozvoj staví VaK sektor před nejrůznější výzvy, kterým musí čelit. Lze tak sledovat nejen současné, ale i budoucí vysoce problematické oblasti, na které je a bude třeba flexibilně reagovat. Socio-ekonomické změny, změny klimatu, environmentální udržitelnost a vyčerpání a obnovitelnost zdrojů, technologické inovace, migrace a další patří mezi zásadní faktory, které by měly formulovat budoucí vodohospodářskou politiku. Základní body, na které musí regulace VaK nějakým způsobem cílit, lze shrnout následovně:

1. sociální dostupnost vody,
2. financování investic do infrastruktury, výzkumu a technologií,
3. efektivita a efektivní řízení,
4. životní prostředí: sucho a nedostatek vody,
5. dostupnost a kvalita pitné vody a kanalizace (čištění odpadních vod).

Odpovědi na tyto výzvy tvoří základní kámen kvalitní a efektivní regulace. Je však otázkou, kdo tyto odpovědi bude hledat a jakým způsobem budou do systému regulace zakomponovány. Nelze předpokládat, že by bylo možné vyřešit takto rozsáhlou problematiku pouhou úpravou struktury nákladů či změnou výpočtu přiměřeného zisku – naopak je třeba hledat široký konsenzus na systémových změnách. Do diskuse, jejímž výsledkem by měla být aktualizace systému regulace, se musí zapojit všechny zainteresované subjekty, které bude třeba k participaci aktivně vyzvat. Návrh, který by dokázal uspokojit tyto subjekty a zároveň efektivně reagovat na aktuální potřeby, by měl být postaven na třech pilířích:

1. inspirace – zahraničí, jiná odvětví, inovace,
2. komunikace – kulaté stoly, společná vyjednávání,
3. analytika – vyhodnocení praxe, komparace a analýza dopadů.

Při úvahách je třeba hledat nejen optimální řešení z pohledu teorie, ale i z pohledu praxe, spotřebitelů, oboru a možnosti kontroly a neomezovat se pouze na možné přístupy ke stanovení zisku, ale hledat řešení za zvážení modelu využitého ke stanovení samotné ceny – tyto změny by bylo nutné implementovat do legislativy. Z obecného pohledu existují dvě cesty, které by mohly směřovat k naplnění všech cílů regulace cen v oboru VaK:

1. parametrizace současného modelu,
2. změna modelu regulace VaK.

Základními parametry současného modelu jsou (uznatelné) náklady, báze zisku, výše zisku, vztah provozovatel – vlastník a motivace k vyšší efektivitě (tzv. regulatory incentives, pozitivní i negativní). Důležitou oblastí hodnou hlubší analýzy je stanovení zisku pro kapitálově lehké společnosti, které představují čím dál větší podíl z provozovatelů VaK. Také je možné hovořit o úpravě, respektive prodloužení regulačního období. V případě, že by změny, kterými by bylo dosaženo dílčími modifikacemi současného modelu, nedokázaly dostatečně odpovědět na představené výzvy, je nutné uvažovat přímo o reformě využívaného modelu – nejsnáze s využitím zkušeností z jiných odvětví či ze zahraničí.

Komparaci s modely aplikovanými v zahraničí (v oboru VaK či jiném podobném odvětví) je však třeba z důvodu výrazných specifik (geografických, antropologických, historických, socio-ekonomických či topografických) podrobit pečlivé analýze. Přesto však lze vycházet ze základní kategorizace využívaných modelů v Evropské unii:

1. Rate of Return,
2. Price-cap,
3. Revenue-cap,
4. Performance based model,
5. Franchise regulace,
6. Yardstick Competititon.

Tyto modely lze nalézt v nejrůznějších modifikacích a kombinacích, jež odpovídají specifikům daných zemí či regionů. V České republice využívaný model Rate of Return již byl popsán výše, lze jej nalézt v Evropské unii pravděpodobně nejčastěji, avšak vzhledem k jeho dlouhé historii není snadné jednotlivé hybridní modely jednoduše porovnávat – například Maďarsko vychází z této metody regulace, výrazným způsobem však zasáhlo do vlastnických práv poskytovatelů VaK a vydalo se cestou výrazného posílení státního dohledu. Dále lze tento model Rate of Return sledovat v různých provedeních v Albánii, Portugalsku či Rumunsku.

Metoda cenového stropu (Price-cap) je postavena na principu určení maximální ceny vodného a stočného s ohledem na predikované zvyšování výkonnosti za předem definované regulatorní období.

Vychází jednak z předpokládané úrovně inflace, jednak využívá faktor výkonnosti, který prezentuje úroveň rychlosti zvyšování efektivity – proto se tento model často nazývá RPI-X. Jeho aplikaci lze nalézt v Anglii a Walesu, Irsku či Austrálii. Anglie spolu s Walesem bývají často dávány za vzor v inovativním přístupu k regulaci VaK – sektor byl privatizován a kumulován do poměrně velkých poskytovatelů VaK služeb (cca 35 společností), zároveň byl vytvořen jednotný regulatorní orgán, který se mimo další povinnosti zabývá také stanovením cen pomocí hybridní metody RPI-X v kombinaci s yardstick competition (tedy porovnávání všech společností ke stanovení benchmarku).

Výnosový strop (Revenue-cap) je metoda, pomocí které je stanovena maximální úroveň tržeb, jež společnost za dané období může získat. Rozdíl mezi Revenue-cap a Price-cap je postaven na principu přenosu rizika změn objemu odebrané vody, které v případě Price-cap leží na poskytovateli služby, v případě Revenue-cap se v různé míře přenáší na spotřebitele. V Evropské unii pravděpodobně není využívána v čisté podobě, v posledních letech je však zvažováno její využití v upravené podobě v Anglii a Walesu.

Specifický model využívá Francie, jež se vydala cestou Franchise regulace, tedy aukce, soutěžení provozovatelů s kritériem nejnižší ceny. Podobně jako v České republice i ve Francii lze nalézt výrazně atomizovaný sektor s velkým množstvím vlastníků a poskytovatelů VaK služeb. Vztahy mezi vlastníky a provozovateli jsou upraveny na základě různých typů smluv, kterými se v různé míře převádí úroveň zodpovědnosti za investice a rizika. V těchto ujednáních je také stanovena cena vody, kterou je možné upravovat jen v přesně formulovaných mezích. Účinnost této formy regulace je podle mnoha pramenů poměrně diskutabilní, odráží však historický vývoj odehrávající se na území Francie – nejnovější tendence směřují ke slučování subjektů do větších celků za účelem zvýšení celkové efektivity.

Závěr

Regulace cen v oboru VaK z pohledu Ministerstva financí naráží na hranice působnosti, které mu byly legislativou dány. V současnosti funkční model vychází z tradičního cenotvorného modelu, který se koncentruje na stanovení struktury nákladů a regulaci výše a báze přiměřeného zisku. Tento model je v regulovaných odvětvích tradiční a v České republice funkční. Je ale třeba reagovat na aktuální trendy a výzvy, zhodnotit pozitiva i negativa a tento model případně revidovat. Optimální model bude třeba nalézt ve spolupráci se všemi zainteresovanými subjekty na základě analýz současného stavu a dopadů případných změn. A to s důrazem na maximální ochranu spotřebitelů a dlouhodobou udržitelnost oboru, tak, aby mohlo dojít k symbióze zájmů triády spotřebitel – obor VaK – životní prostředí.