Seriál Územní plánování: Námitky a připomínky k územnímu plánu–3. díl

V prvním a druhém dílu jsme přiblížili, co to územní plán je, jaké jsou jeho funkce, jak probíhá proces jeho pořizování a ve stručnosti jsme též nastínili způsoby obrany proti územnímu plánu. Právě těm se nyní budeme věnovat podrobněji.

Kdo se může proti vydání územního plánu či jeho změně bránit?

Proti územnímu plánu se může bránit prakticky každý subjekt. Zásadní rozdíl je ve formě, kterou tak může učinit a v návaznosti na formu pak i v tom, jakým způsobem bude k takovému úkonu pořizovatel územního plánu přistupovat.

Úprava obsažená v ustanovení § 52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu („StavZ“ či „Stavební zákon“) rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit, a to jsou námitky a připomínky. Zatímco námitky mohou vznést pouze taxativně vymezené subjekty, které jsou tímto návrhem dotčeny, uplatnit připomínky může každý.[1]

Stavební zákon ve svém ustanovení § 52 odst. 2 vyjmenovává osoby, které mohou podat námitky. Těmi jsou (i) vlastníci staveb a pozemků dotčených návrhem řešení, (ii) oprávněný investor, (iii) zástupce veřejnosti a (iv) osoby uvedené v ustanovení § 85 odst. 1 a 2 StavZ, a to k prvkům náležejícím regulačnímu plánu.

1. Vlastníci staveb a pozemků dotčených návrhem řešení

Prvním subjektem uvedeným ve výčtu subjektů oprávněných podat námitky proti návrhu územního plánu jsou vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení.

Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu[2] je třeba pojem „dotčenosti“ vykládat šířeji nežli jen tak, že dotčeným vlastníkem může být pouze vlastník pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu.

Dotčeným vlastníkem tak může být i vlastník sousedních pozemků (tzv. mezující soused) a v některých výjimečných případech se může jednat i o vlastníka dalších pozemků a staveb, které s pozemkem či stavbou bezprostředně nesousedí (tzv. nemezující soused).

K tomu je třeba dodat, že pokud je vlastník pozemku či stavby dotčen například návrhem veřejně prospěšné stavby, není jeho možnost podávat námitky omezena pouze na konkrétní část územního plánu týkajícího se jeho dotčených nemovitostí, ale námitky se mohou týkat jakékoli části návrhu územního plánu, nebo i postupu při jeho zadání či zpracování.[3]

2. Oprávněný investor

Oprávněný investor je další osobou způsobilou podat námitku. Definován je v ustanovení § 23a StavZ jako vlastník, správce nebo provozovatel veřejné dopravní nebo veřejné technické infrastruktury.

Oprávněný investor může také navíc podat žádost místně příslušnému krajskému úřadu, na základě které je pořizovatel územně plánovací dokumentace povinen informovat ho jednotlivě o úkonech při projednávání územně plánovací dokumentace. V žádosti zároveň oprávněný investor uvede, pro jaký okruh obcí je oprávněným investorem a zároveň uvede skutečnosti, které toto tvrzení potvrzují.

3. Zástupce veřejnosti

Třetím oprávněným subjektem je tzv. zástupce veřejnosti definovaný v ustanovení § 23 StavZ. Zástupcem veřejnosti může být fyzická i právnická osoba plně způsobilá k právním úkonům, která je zároveň zmocněná minimálně jednou desetinou občanů obce s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občany příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku (přesněji řečeno námitku) k návrhu územně plánovací dokumentace.

Tento institut posiluje postavení veřejnosti a poskytuje občanům obce možnost zapojit se efektivněji do procesu pořízení územního plánu než pouze připomínkou náležející každému z nich jako jednotlivci.

4. Osoby uvedené v § 85 odst. 1 a 2 StavZ

Od ledna 2018 je možné pořizovat územní plán s prvky regulačního plánu. Výčet prvků regulačního plánu, které mohou být obsažené za splnění zákonných podmínek v územním plánu, jsou uvedené v příloze č. 11 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územněanalytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Pro představu,prvkem regulačního plánu mohou být například podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury.

Tato změna musela být promítnuta i do znění ustanovení § 52 StavZ. Toto ustanovení tak bylo rozšířeno o další osoby, které mohou uplatňovat námitky odkazem na ustanovení § 85 odst. 1 a 2 StavZ, který upravuje okruh účastníků územního řízení.

Obsah námitky či připomínky

Námitky a připomínky musí splňovat určité obsahové náležitosti. Musí z nich být patrno, kdo je činí, které věci se týkají a co se navrhuje.

Pokud se některá z výše uvedených osob rozhodne podat námitku k pořizovanému územnímu plánu, musí v ní navíc uvést (i)odůvodnění, (ii) údaje podle katastru nemovitostí dokladující dotčená práva a (iii) vymezení území dotčeného námitkou.

Rozhodujícím kritériem, dle kterého je podání obsahující výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka dle stávající judikatury Nejvyšší správního soudu[4] není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch, popřípadě zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 nového stavebního zákona), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám.

Dále pak platí: „Všechny výhrady uplatněné navrhovatelem, jakožto privilegovanou osobou ve smyslu § 52 odst. 2 stavebního zákona, jsou proto námitkami a tak je nutno s nimi naložit. Týká se to i těch námitek navrhovatele, které směřují proti jiným částem územního plánu, než je vymezení zastavitelných ploch zahrnujících pozemky v jeho vlastnictví, tak i námitek navrhovatele mířících na proces pořizování územního plánu.“[5]

Kdy je možné námitky či připomínky podávat?

Námitky a připomínky je třeba uplatnit do 7 dnů ode dne veřejného projednání návrhu územního plánu, jehož smyslem je seznámení veřejnosti s tímto návrhem nad rámec jeho znění vystaveného k nahlédnutí a vyložení dokumentace projektantem, a také již zmiňované shromáždění připomínek a námitek. K později uplatněným námitkám a připomínkám se nepřihlíží.

Na možnost podat námitky a připomínky mají být oprávněné osoby upozorněny podle ustanovení § 52 odst. 3 (poslední věty) StavZ. Upozornění na tuto možnost může být uvedeno např. ve veřejné vyhlášce, kterou se veřejné projednání návrhu územního plánu oznamuje.[6]

Námitku nebo připomínku lze učinit i 7. den, tedy poslední den lhůty, a to v případě, že bude podána u věcně a místně příslušného orgánu nebo bude-li tento den poslána poštou.

V případě, že poslední den lhůty připadne na sobotu, neděli či svátek, je posledním dnem lhůty nejbližší pracovní den.

Jakým způsobem pořizovatel územního plánu s námitkami a připomínkami naloží?

Pořizovatel územního plánu bude postupovat rozdílně v případě námitek a v případě připomínek.

O námitkách rozhodne na základě návrhu pořizovatele zastupitelstvo příslušné obce, pro kterou je připravován územní plán. Tzv. rozhodnutí o námitkách musí obsahovat vlastní odůvodnění, které bude uvedeno i jako součást odůvodnění samotného územního plánu. Proti rozhodnutí o námitkách nelze podat odvolání.

Připomínky musí být zohledněny a vyhodnoceny, takové vyhodnocení je opět součástí odůvodnění územního plánu.

Na základě výsledků veřejného projednání návrhu a návrhu rozhodnutí o námitkách pořizovatel může návrh územního plánu upravit. V případě nepodstatné změny se dále pokračuje v procesu pořizování územního plánu. Pokud se ale jedná o úpravu podstatnou, je nutné zopakovat veřejné projednání návrhu územního plánu. Pokud dojde k opakovanému veřejnému projednání, mají oprávněné subjekty opět možnost uplatnit své připomínky a námitky.

Co když s přijatým řešením dotčená osoba nesouhlasí

V případě, že již došlo k přijetí územního plánu a osoba dotčená územním plánem s novým řešením nesouhlasí, nabízejí se tři možnosti řešení.

První možností je podání podnětu ke krajskému úřadu. Ten může (ale nemusí) na základě podnětu zahájit přezkumné řízení, ve kterém zjistí, zda je přijatý územní plán v souladu s právními předpis či nikoliv.

Druhou možností je podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy ve smyslu ustanovení § 101a zákona č. 150/2002 Sb.,soudní řád správní. O takovém návrhu rozhoduje příslušný krajský soud.

Návrh je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl vydáním opatření obecné povahy (tj. územním plánem), zkrácen na svých právech, a to do 1 roku ode dne nabytí jeho účinnosti.

Původně byla tato lhůta 3 roky, po novele soudního řádu správního, která souvisí s novelizací stavebního zákona účinnou od 1. 1. 2018, došlo k jejímu zkrácení. Touto novelou pak měl zákonodárce v úmyslu vyloučit možnost tzv. incidenčního přezkumu územního plánu.

Platí při tom, že návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy je oprávněn podat ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu.

Před účinností výše zmiňované novely přitom platilo, že návrh na incidenční přezkum lze podat bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s.[7]

Nakonec však i judikatura, která vznikla až po zmiňované novele, dovodila, že: „… v případě ‚incidenční‘ kontroly se lhůtapodle § 101b odst. 1 s. ř. s. vůbec neužije.“[8] I nyní je tedy možné podat návrh na zrušení územního plánu i po uplynutí 1 roku od jeho účinnosti, pokud je tento návrh spojen s žalobou nebo jiným návrhem ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito (typicky tedy žaloba proti rozhodnutí o umístění stavby).

Dle dřívější rozhodovací praxe soudů bylo nutné, aby navrhovatel byl v procesu přijímání územního plánu aktivní a využíval zákonných prostředků, kterými může podobu územního plánu ovlivnit, již v průběhu jeho přijímání.

Dle stávající judikatury se soud může zabývat návrhem na zrušení územního plánu i v případě, že navrhovatel byl v procesu jeho přijímaní pasivní a nevyužil své možnosti uplatnit námitky a připomínky. Taková procesní pasivita navrhovatele přesto však jde k jeho tíži.

Dle rozhodovací praxe soudů totiž platí: „Jestliže navrhovatel nepodá proti napadenému opatření obecné povahy včas námitky ani připomínky (§ 172 odst. 4 a 5 správního řádu, resp. § 52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu), může před správními soudy úspěšně namítat jen nedostatek pravomoci či příslušnosti odpůrce k vydání opatření obecné povahy nebo porušení kogentních předpisů chránících zásadní veřejné zájmy, které stěžejním způsobem předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Může jít jak o normy procesní (typicky porušení ustanovení upravujících proces přijímání územního plánu takovým způsobem, že tím odpůrce navrhovateli fakticky znemožnil nebo významně ztížil uplatnění jeho práva podat námitky nebo připomínky), tak i hmotně právní (typicky porušení ustanovení chránících zájem na ochraně životního prostředí). Námitkami směřujícími do proporcionality přijatého řešení se správní soud při posuzování důvodnosti návrhu dle § 101d s. ř. s. nebude věcně zabývat, neboť nemůže poměřovat důležité veřejné zájmy s dotčenými právy jednotlivců v první linii tam, kde navrhovatel zůstal v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní.“[9]

Krajský soud při přezkumu územního plánu vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání. V případě, že krajský soud dojde k závěru, že územní plán nebo jeho část je v rozporu s právními předpisy, územní plán nebo jeho část zruší. Proti rozhodnutí krajského soudu lze podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.

Poslední možností, jak se proti vydanému územnímu plánu bránit, je podání ústavní stížnosti. Dle stávající judikatury Ústavního soudu[10] však nelze podat ústavní stížnost přímo proti vydanému územnímu plánu, ale pouze proti soudnímu rozhodnutí, kterým byl územní plán přezkoumán.

Závěr

V tomto díle našeho seriálu o územním plánování jsme se zabývali prostředky obrany proti územnímu plánu, a to jak v průběhu jeho přijímání, tak i v momentě, kdy územní plán nabyde účinnosti.

V návaznosti na tento článek pak ve čtvrtém díle této série budeme řešit náležitosti návrhu na zrušení opatření obecné povahy,průběh přezkumu územního plánu soudem a dopady případného zrušení (změny) územního plánu.

---

1. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007 č. j. 2 Ao 2/2007-73
2. tamtéž
3. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185
4. rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 28. 3. 2008, č. j. 2 Ao 1/2008-51
5. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185
6. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR. Úkony pořizovatele spojené s veřejným projednáním územního plánu: Metodické doporučení [online]. 2. Praha, Brno, červen 2019 [cit. 2020-11-02]. ISBN 978-80-7538-217-7
7. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014-36
8. rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 15. 10. 2019, č. j. 8 As 63/2019-40
9. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2020, č. j. 6 As 270/2019-38
10. nález Ústavního soudu III. ÚS 456/09 ze dne 21. 1. 2010