Byly výkupní ceny elektřiny z fotovoltaiky stanoveny přiměřeně?
Aneb po bitvě je každý generál
Pravděpodobně hlavní příčinou boomu fotovoltaiky v letech 2009 a 2010 byla skutečnost, že fotovoltaika byla v České republice přehlížena. V podstatě se o ní až do konce roku 2008 nediskutovalo, pozornost byla zaměřena na větrné elektrárny. Kromě toho byl vývoj velmi rychlý a došlo k němu v době politické nestability.
Dnes o sobě mnozí prohlašují, že oni jsou ti nejlepší, kteří všechno věděli nebo se snažili něco dělat. Většinou se však jedná o prázdná prohlášení bez jakýchkoli důkazů.
Historie
Fotovoltaika byla v České republice podporována výkupními cenami od roku 2002. Výkupní cena však byla nastavena na 6 Kč/kWh, což při tehdejších investičních nákladech kolem 200 Kč/Wp bylo hluboko pod hranicí ekonomické rentability.
Souběžně s provozní podporou byly instalace fotovoltaických elektráren (FVE) podporovány prostřednictvím investičních dotací. Tímto způsobem byly v letech 2000 až 2004 v rámci projektu Slunce do škol podpořeny systémy o výkonu 100 Wp nebo 200 Wp na střechách a fasádách základních škol a systémy o výkonu 1,2 kWp na středních školách. Rovněž všechny instalace fotovoltaických elektráren na budovách vysokých škol realizované v letech 2002 až 2005, jejichž instalovaný výkon 20 až 40 kWp byl v té době považován v České republice za „velký“ i systém na budově MŽP (25 kWp – pravděpodobně jediná FVE připojená do elektrizační soustavy, která dodává elektřinu bez podpory výkupní cenou nebo zeleným bonusem) byly podpořeny prostřednictvím investičních dotací.
Investiční dotace pokračovaly i po roce 2006, kdy byly výkupní ceny zvýšeny na úroveň, která měla garantovat 15letou návratnost investice. Investiční podpora byla zastavena teprve v roce 2008, kdy v důsledku prudkého posílení koruny vzrostl zájem o FVE a jejich instalovaný výkon začal významněji narůstat.
Hrdinové a viníci
Premiér Nečas tvrdí, že jeho vláda byla první, která zasáhla proti fotovoltaickému boomu, když ke sklonku roku 2010 prosadila několik úprav zákona o obnovitelných zdrojích. Ve skutečnosti se jednalo spíše o populistické kroky, které byly provedeny tak pozdě, že jejich vliv na boom fotovoltaiky byl v podstatě nulový. Ani solární daň ve výši 26 % ani příspěvek ze státního rozpočtu ke snížení dopadu podpory OZE do cen elektřiny totiž nemohly zastavit projekty, které už byly ve výstavbě. Zcela jiná situace by byla, kdyby ekvivalentní krok – snížení výkupní ceny o 26 % prosadila Fischerova vláda.
Poslanci ODS zákon v roce 2005 nepodpořili. Naopak v Senátu zákon prošel díky hlasům senátorů za ODS. V kritickém roce 2009 to byli právě poslanci ODS, kdo blokoval jednání Poslanecké sněmovny. V roce 2010 to byli opět poslanci ODS, kdo navrhoval odsunutí účinnosti novely až na duben 2011, ovšem pouze pro projekty nad 20 MWp (většinu takových FVE dokončených v roce 2010 vlastní ČEZ). V Německu byla zhruba ve stejné době projednána novela zákona o podpoře OZE (EEG), která výrazně snižovala výkupní cenu pro FVE. Zajímavé v této souvislosti je, že německá novela vstoupila v platnost v polovině roku 2010, jen několik měsíců po schválení, zatímco česká až s téměř ročním odkladem.
Příprava nových projektů byla v podstatě ukončena po schválení novely, kterou připravila předchozí Fischerova vláda, a která byla schválena v dubnu 2010. Problém této, jinak vcelku dobré novely je, že přišla pozdě. Vláda sice 24. 8. 2009 oznámila, že prosadí snížení výkupních cen od 1. 1. 2010, jenže návrh byl předložen Poslanecké sněmovně až v polovině listopadu, a už tehdy s navrhovanou účinností od 1. 1. 2011. Namísto aby boom zastavila, Fischerova vláda jej naopak umožnila. Otázkou navíc zůstává, co by se stalo, kdyby vláda předložila návrh dříve a s původně navrhovaným termínem účinnosti. Jednání Poslanecké sněmovny bylo totiž v kritické době zcela zablokováno obstrukcemi poslanců ODS. Ministrem průmyslu a obchodu ve Fischerově vládě byl Vladimír Tošovský, který je jinak předsedou představenstva ČEPS.
Je překvapivé, že ČEPS údajně ještě na přelomu let 2009/2010 neměl informace o rozsahu požadavků na rezervace výkonu, které měly distribuční společnosti. Například Martin Němeček z ČEZ Distribuce komentoval už v listopadu 2008 rozsah rezervací slovy: „V případě že zafouká a zasvítí, otočí se tok na přenosových transformátorech a pára na Temelíně se začne vracet do chladicích věží.“ ČEPS sice spolupracuje s distribučními společnostmi v rámci Českého sdružení regulovaných elektroenergetických společností (ČSRES). Tato spolupráce se však (bohužel) týká pouze lobování v otázce regulovaných nákladů na přenos a distribuci elektřiny.
Opakovaně byla za fotovoltaický boom obviňována Strana zelených nebo jmenovitě Martin Bursík, který se podílel na přípravě návrhu zákona. Vadou těchto obvinění je, že Martin Bursík sice byl členem týmu expertů, který připravoval návrh zákona, na jeho konečnou podobu však nemohl mít vliv, protože Strana zelených nebyla v době projednávání zastoupena v Poslanecké sněmovně. V roce 2009, kdy se kombinace posilující koruny a klesající ceny FV panelů stala kritickou, nebyl již Martin Bursík ve vládě. Je otázka, zda mohl vědět o legislativním návrhu vlády, a co by případně mohl dělat. Kromě toho vládní návrh pozdějšího zákona č. 180/2005 Sb. připravovalo MPO, nejprve samostatně a teprve později ve spolupráci s MŽP.
Za jednoho z hlavních viníků je označována poslankyně Iva Šedivá, která v roce 2005 navrhla omezení meziročního poklesu výkupní ceny na 5 % (navrhla i alternativy 3 % resp. 2 %, které však neprošly). Dnes už těžko zjistíme, jaká byla její motivace, ale z přehledu diskuse v Poslanecké sněmovně plyne, že se hlasitě diskutovalo v podstatě pouze o větrných elektrárnách a o nesmyslnosti spoluspalování biomasy. Pokud se týká větrných elektráren, v německém zákoně je pro ně nastaven pokles výkupních cen o 1 % ročně. Výkupní ceny pro fotovoltaiku v té době měly podle německého zákona dán pokles o 5 % ročně, od roku 2008 byl pokles zvýšen na 8 až 11 % v závislosti na přírůstku instalovaného výkonu v předchozím roce, od roku 2010 došlo k dalším změnám a mimořádným redukcím výkupních cen.
Výhodnost výkupních cen v České republice
Obrázek 1: Srovnání vývoje výkupních cen v Německu a v České republice pro malé FVE na střechách
Obrázek 2: Srovnání vývoje výkupních cen v Německu a v České republice pro velké FVE na zemi
Energetický regulační úřad (ERÚ) údajně nastavil výkupní ceny nepřiměřeně vysoké už v roce 2005. Pohled na graf na obrázku 1 ukazuje, že výkupní ceny pro malé FVE na střechách budov byly v roce 2006 nižší než v Německu. Výkupní ceny jsou v grafu přepočítány na eura ze dvou důvodů: jednak všichni dodavatelé v České republice uváděli ceny fotovoltaických panelů i celých elektráren v eurech (tato praxe trvá), kromě toho je zřetelně vidět, že významný vliv na výhodnost investic měl vývoj kurzu koruny.
Vývoj výkupní ceny v ČR vypadá chaoticky, příčina zdánlivého chaosu je však prostá – výkyvy kurzu koruny. Prudké posílení koruny v roce 2008 zvýšilo atraktivnost investic do FVE způsobem, který ERÚ nemohl předvídat ani ovládat. To by taky někdo mohl začít obviňovat Českou národní banku, že neudržela stabilní kurz koruny. Kdyby v ČR bylo zavedeno euro, výkyvy kurzu by neexistovaly, možná by ani boom nebyl tak dramatický.
Další graf, viz obrázek 2, ukazuje, že výkupní ceny pro velké instalace byly pro rok 2006 nastaveny v České republice oproti Německu mírně vyšší, byly totiž stejné, jako pro malé instalace. V této souvislosti je vhodné připomenout, že německý zákon negarantuje návratnost investice. Výkupní cena sice byla na začátku nastavena tak, aby zajistila 10letou prostou návratnost, meziroční pokles výkupních cen o 5 % ročně (pro FVE) je však pevně dán zákonem, nerozhoduje o něm tedy regulační úřad na základě vývoje investičních nákladů. Vzhledem k vývoji cen FV panelů, viz obrázek 3, však není jisté, zda v Německu výkupní cena v roce 2006 odpovídala stejné návratnosti, jako při zavedení podpory.
Rozdíl výkupní ceny v České republice oproti Německu víceméně odpovídal v roce 2006 rozdílu investičních nákladů FVE v Německu a v jiných zemích, viz následující obrázek 4.
![Obrázek 4: Porovnání investičních nákladů FVE v různých zemích [EPIA, archiv autora]](/docu/clanky/0096/009698o7.png)
Obrázek 4: Porovnání investičních nákladů FVE v různých zemích [EPIA, archiv autora]
V roce 2009 krátce po oznámení MPO o záměru prosadit snížení výkupní ceny od 1. 1. 2010 ERÚ prezentoval návrh novely vyhlášky č. 475/2005 Sb., zejména technicko-ekonomické parametry používané pro výpočet podpory fotovoltaických elektráren. Současně zveřejnil informaci, jaké by měly být výkupní ceny, aby odpovídaly nově definovaným technicko-ekonomickým parametrům. Pro systémy do 30 kWp byla podle ERÚ přiměřená výkupní cena 11,20 Kč/kWh a pro systémy nad 30 kWp jen 9,00 Kč/kWh (podrobněji v článku Jaký je přiměřený pokles výkupních cen pro fotovoltaiku?).
Hlavní problém: přehlížení
Zřejmě hlavní příčina fotovoltaického boomu a celého průšvihu je, že FVE byly celkově přehlíženy minimálně do roku 2008, ale do jisté míry i v roce 2009. Hlavní pozornost byla celou dobu věnována větrným elektrárnám, o nichž se v době schvalování zákona o podpoře OZE v letech 2003 až 2005 vedly v Poslanecké sněmovně nejvášnivější diskuse doprovázené, podobně jako v případě fotovoltaiky v posledních letech, negativní mediální kampaní. Ve stenozáznamech lze dohledat mimo jiné i nesmyslnou fámu o ekonomické výhodnosti foukání na větrnou elektrárnu. Naopak o fotovoltaice zákonodárci v podstatě nediskutovali, protože v té době nikdo, ani nejodvážnější propagátoři fotovoltaiky v té době nepředpokládal, že by v roce 2010 mohlo být nainstalováno více než několik desítek megawattů. Když se naopak o fotovoltaice začalo mluvit, je negativní kampaň opět provázena podobně nesmyslnými fámami (například o svícení na fotovoltaiku).
Je sice poněkud překvapivé, že ERÚ nastavil výkupní cenu pro elektřinu z FVE jednotně bez ohledu na velikost a umístění (na zemi/na střeše), protože v Německu takový systém již několik let fungoval. Patrně se však jedná pouze o další důsledek v té době panujícího přesvědčení, že fotovoltaika v České republice je a vždy zůstane bezvýznamná, a to na obou stranách, tj. včetně jejích zastánců a propagátorů. Možná by v této souvislosti bylo dobré prověřit, zda některý ze subjektů, s nimiž ERÚ v roce 2005 konzultoval výši investičních nákladů FVE, z nichž vyplynulo pozdější nastavení výkupních cen, vůbec velké FVE na zemi v roce 2006 stavěl nebo nabízel.
Přehlížení fotovoltaiky se projevilo i v každoroční Zprávě o plnění indikativního cíle výroby elektřiny z OZE. Ve Zprávě z roku 2004 fotovoltaika v grafu v roce 2010 chybí, je uveden pouze údaj o aktuálním instalovaném výkonu v roce 2004 [Z2004]. Podobná situace se opakovala i v následujících letech [Z2005, Z2006]. V letech 2007 a 2008 se „plánovaný“ výkon FVE v roce 2010 měnil podle toho, kolik bylo nainstalováno v aktuálním roce [Z2007, Z2008]. Pokud by MPO stejným způsobem postupovalo i v roce 2009, pohyboval by se „plánovaný“ instalovaný výkon v roce 2010 kolem 2000 MWp. Ostatně v původním návrhu Národního akčního plánu pro obnovitelé zdroje (NREAP) z počátku roku 2010 byl plánován pro rok 2020 instalovaný výkon fotovoltaiky 2900 MWp.
Obrázek 12: Předpoklad podílu jednotlivých OZE plnění indikativního cíle
Svůj podíl mohla mít i skutečnost, že ERÚ na svých stránkách ještě v prosinci 2009 a ve Zprávě o plnění indikativního cíle výroby elektřiny z OZE dokonce ještě v srpnu 2010 uváděl instalovaný výkon FVE na konci roku 2008 ve výši 54,29 MWp, viz obrázek 5, zatímco ve skutečnosti se jednalo o 65,74 MWp. Prognózy instalovaného výkonu v roce 2009 pravděpodobně byly tímto rozdílem výrazně ovlivněny. Je nutno si uvědomit, že v roce 2008 byla naprostá většina FVE připojena v prosinci. V době, kdy Fischerova vláda připravovala návrh novely zákona č. 180/2005 Sb., se instalovaný výkon FVE pohyboval jen mírně nad 100 MWp, což při přehlédnutí výše uvedeného kontextu není hodnota nijak dramatická.
![Obrázek: Vývoj instalovaného výkonu FVE na konci roku 2009 [ERÚ, archiv autora]](/docu/clanky/0096/009698o17.png)
Obrázek: Vývoj instalovaného výkonu FVE na konci roku 2009 [ERÚ, archiv autora]
Skutečný problém byl, že neexistovala žádná evidence rozestavěných FVE. Distribuční společnosti evidovaly pouze žádosti o rezervaci výkonu, z nichž však byla v roce 2008 naprostá většina spekulativních. S rezervacemi výkonu se totiž v té době obchodovalo za cenu i přes 1 mil. Kč/MWp. existovalo několik firem, jejichž hodnota byla dána téměř výhradně rezervacemi výkonu.
Bylo však možno čerpat ze zkušeností ve Španělsku v roce 2008. Je zde sice rozdíl, výkupní ceny ve Španělsku byly nastaveny nepřiměřeně výhodné od začátku, zatímco v ČR se naopak staly nepřiměřeně výhodnými v důsledku vývoje kurzu koruny a propadu cen panelů. Důsledek však byl stejný – prudký nárůst instalací FVE o stovky procent v posledních dvou letech před omezením podpory. Mohlo tedy být zřejmé, že je nutno jednat rychle.
Závěr
Je snadné přivlastňovat si zásluhy a svalovat vinu za fotovoltaický boom na různé viníky. Málokomu se totiž chce dohledávat informace, jak to v kritických okamžicích skutečně bylo. Pokud však kromě dramatického propadu cen panelů v roce 2009 existuje nějaký hlavní důvod fotovoltaického boomu, pak je to ze všeho nejspíš přehlížení fotovoltaiky. Kromě toho byl vývoj příliš rychlý a neexistovaly nástroje pro jeho kontrolu.
Podobná situace nastala v roce 2008 ve Španělsku, kde však byly výkupní ceny nastaveny nepřiměřeně vysoké už od začátku. V ČR se naproti tomu výkupní ceny staly nepřiměřeně výhodnými teprve v důsledku neočekávaného propadu cen panelů a v menší míře i v důsledku posilování koruny.
Energy Regulator Office is often alleged of setting feed-in-tarff (FiT) for photovoltaic of an undue advantage which later caused photovoltaic boom in 2009 and 2010. Based on comparison with FiT in Germany it is shown that the allegations are exaggregated. Probably the main cause of the photovoltaic boom was the fact that photovoltaics was ignored in the Czech Republic. In substance no discussion occurred about PV until the end of 2008, attention was focused on wind power. In addition, the development in 2009 was very rapid and it occurred at a time of political instability.