Evropský systém ETS čeká úpravy

Státy Evropské unie v minulých dnech formálně potvrdily nový klimatický cíl: do roku 2040 snížit emise skleníkových plynů o 90 procent ve srovnání s rokem 1990. Pro návrh hlasovalo 22 zemí. Česká republika, Maďarsko, Polsko a Slovensko byly proti, Belgie se hlasování zdržela. Současně většina států potvrdila, že spuštění systému emisních povolenek ETS2, který má nově zahrnovat silniční dopravu a vytápění budov, se odkládá na rok 2028.

Systém EU ETS (Emission Trading System), tedy obchodování s emisními povolenkami, stojí na principu „znečišťovatel platí“. Na trhu se přitom neprodává konkrétní zboží, ale právo vypouštět skleníkové plyny. Myšlenka obchodování s emisemi přitom nevznikla v Evropě. Teoretické základy položili ekonomové už v 60. letech a první rozsáhlý program byl zaveden v roce 1990 ve Spojených státech, kde měl omezit emise oxidu siřičitého způsobující kyselé deště. Evropská unie však jako první vytvořila systém zaměřený přímo na skleníkové plyny.

První nadnárodní systém tohoto typu na světě, EU ETS (European Union Emissions Trading System), začal fungovat v roce 2005. Vztahuje se především na výrobu elektřiny a tepla, energeticky náročný průmysl a také na leteckou či námořní dopravu. Jeho cílem bylo postupně přimět největší znečišťovatele k investicím do modernějších technologií, instalaci filtrů nebo přechodu na čistší zdroje energie. Firmy, které emise nesníží nebo nedokážou rychle modernizovat výrobu, musí nakupovat dodatečné povolenky od podniků, jež emise snížily více. Postupem času se však ukazuje, že Evropská unie zvolila nástroj, který má řadu slabin. Místo uhlíkové daně vznikl systém povolenek, jenž v praxi funguje jako nepřímá ekologická daň, aniž by měl výhody klasického daňového mechanismu.

Otevřený trh a role investorů

Ve světě existuje řada různých modelů, jak zpoplatňovat emise oxidu uhličitého. Mezinárodní sdružení vlád a regulátorů ICAP eviduje 38 emisních systémů, z nichž 25 funguje na národní úrovni. Evropská unie však provozuje nejdražší trh s emisními povolenkami na světě. Důvodem nejsou pouze ambiciózní klimatické cíle, ale také konstrukce samotného trhu. Podle dostupných srovnání patří evropský systém EU ETS k nejotevřenějším. Do obchodování se mohou zapojit také investiční fondy a další finanční subjekty. Na primárním trhu sice existují určité kontrolní mechanismy pro objemy povolenek, na sekundárním trhu – například na burze v Lipsku nebo prostřednictvím brokerů – je však možné povolenky nakupovat prakticky bez omezení. V důsledku toho se z nich stala finanční komodita, která přispívá ke zdražování energií a odvádí kapitál mimo samotný energetický sektor.

Nedostatečně zohledněné ekonomické dopady

Jedním z často zmiňovaných problémů evropského systému je nedostatečné vyhodnocení jeho dopadů na ekonomiku i domácnosti. Kritici upozorňují, že při jeho tvorbě chyběla komplexní strategie, která by vedle klimatických cílů sledovala také ekonomickou výkonnost a konkurenceschopnost průmyslu. Některé negativní dopady dnes Evropská unie řeší prostřednictvím různých dotačních programů zaměřených na nejvíce postižená odvětví, což ale celý systém činí méně přehledným. V odborné debatě se proto objevují návrhy na úpravu současného modelu. Jednou z diskutovaných možností je zavedení cenového pásma, v němž by se povolenky mohly obchodovat. Pokud by cena překročila horní hranici, obchodování by se přerušilo a firmy by získávaly povolenky z rezervy za stanovenou maximální cenu. Naopak při propadu pod cenové dno by se spustil mechanismus zpětného odkupu. Takové pásmo by bylo možné nastavovat s ohledem na ekonomické cíle i vývoj trhu.

Součástí diskuse je také regulace nákupů ze strany finančních investorů. Kritici upozorňují, že jejich silná přítomnost na trhu může výrazně ovlivňovat ceny a zvyšovat volatilitu systému. Evropská unie dnes provozuje největší systém obchodování s emisemi na světě, který generuje obrovské finanční objemy. Ty jsou následně rozdělovány prostřednictvím různých programů a fondů, což podle některých ekonomů oslabuje původní logiku tržního nástroje. Změna systému proto nebude jednoduchá, mimo jiné kvůli vlivu finančních institucí, které na trhu s povolenkami aktivně působí. Evropská komise plánuje do letošního července představit rozsáhlý legislativní balíček, který by měl systém ETS aktualizovat. Skupina států vedená Českem a Itálií zároveň prosazuje přijetí silnějších nástrojů proti spekulacím a prudkým cenovým výkyvům.

Jak fungují emisní trhy mimo Evropu

V mnoha zemích mimo Evropskou unii jsou emisní systémy nastaveny pragmatičtěji a jsou více propojeny s kontrolou dopadů na ekonomiku. Výsledkem je zpravidla nižší zátěž pro obyvatele i pro průmysl. Firmy působící v EU například platí za tunu oxidu uhličitého zhruba čtyřikrát až pětkrát více než podniky v Jižní Koreji. Jihokorejský systém K-ETS pokrývá přibližně 74 až 80 procent celkových emisí země, zatímco evropský systém zahrnuje zhruba 40 až 45 procent emisí. Korea zároveň vybudovala rozsáhlý systém monitorování, vykazování a ověřování emisí. Díky tomu je její model často zmiňován jako inspirace pro další asijské země, například Vietnam nebo Thajsko, které připravují vlastní uhlíkové trhy. Součástí korejského systému jsou také limity na počet povolenek, které může firma držet, i omezení jejich převodu, což pomáhá omezovat spekulativní obchodování.

Systémy v USA, Japonsku a Číně

Za relativně vyspělé a zároveň méně ideologicky zatížené považují analytici také systémy v americké Kalifornii, kanadském Quebecu nebo program RGGI (Regional Greenhouse Gas Initiative), který funguje v několika státech severovýchodních USA. Tyto modely využívají řízené aukce a další nástroje, které pomáhají stabilizovat cenu emisí a bránit výrazným výkyvům. Cena se zde obvykle pohybuje kolem 30 až 35 dolarů za tunu.Podobně nastavené mechanismy obsahuje i japonský systém GX-ETS. Ten pracuje s jasně definovanými cenovými limity – stropem i podlahou. Pokud ceny povolenek prudce rostou kvůli jejich nedostatku, firmy neplatí více než předem stanovenou maximální cenu. Naopak při příliš nízkých cenách může stát zahájit odkup povolenek, aby trh stabilizoval.

Největší emisní trh na světě podle objemu pokrytí dnes provozuje Čína. Celostátní systém začal fungovat v červenci 2021 po několikaletém testování. Na rozdíl od evropského modelu se zatím zaměřuje výhradně na energetiku, především na tepelnou výrobu elektřiny. Zahrnuje více než 2 200 společností, které dohromady produkují přibližně pět miliard tun oxidu uhličitého ročně. Čínský model se liší i v samotné konstrukci systému. Místo pevného emisního stropu pracuje s emisní intenzitou, tedy množstvím CO₂ na jednotku vyrobené elektřiny. V budoucnu by se měl systém rozšířit také na další průmyslová odvětví, například výrobu cementu, hliníku nebo oceli. Současně se očekává postupný přechod od bezplatného přidělování povolenek k aukčnímu systému, což by mělo zvýšit jejich cenu a posílit tlak na investice do nízkoemisních technologií. Přestože je čínský trh obrovský objemem, zatím mu chybí vyšší likvidita a transparentnost dat, které jsou v evropském systému běžné. Regulátoři se proto soustředí především na to, aby podniky přesně vykazovaly skutečné objemy emisí.

Evropa hledá cestu ke stabilnějšímu systému

Systém obchodování s emisními povolenkami v podobě, v jaké dnes funguje v Evropské unii, je podle řady analytiků nákladný a zároveň obtížně předvídatelný. Jedním z důvodů je právě silná role finančních investorů, kteří na trhu s povolenkami aktivně obchodují. Řada zemí mimo EU proto používá propracovanější cenové mechanismy, které umožňují lépe kontrolovat vývoj cen a omezovat spekulace.

Co dává aktuálně podle Centropolu největší smysl?

Dle našeho názoru by ideální systém obchodování s emisemi měl především zajišťovat stabilní a předvídatelné prostředí. Neměl by vytvářet výrazně volatilní trhy ani být postaven na pouze ideologických premisách. Klíčové je také minimalizovat dopady na domácnosti a podniky, omezovat prostor pro spekulace a zachovat určitou míru národní kontroly nad fungováním systému. Zároveň by měl být pro veřejnost srozumitelný – tedy spíše připomínat transparentní daňový nástroj než složitý finanční mechanismus, jehož fungování je obtížně čitelné.

Jednou z největších chyb při zavádění evropského systému ETS byla absence důkladných dopadových analýz na ekonomiku i obyvatelstvo a také chybějící strategie, která by vedle klimatických cílů sledovala hospodářský výkon a konkurenceschopnost průmyslu. Tyto nedostatky se Evropská unie postupně snaží zmírňovat prostřednictvím různých dotačních programů pro nejvíce zasažená odvětví, což však celý systém činí složitějším a méně přehledným.

Systém zdanění formou uhlíkové daně je v Evropě nerealizovatelný kvůli nutnosti jeho schválení všemi státy Evropské unie. Tento vlak již odjel. Cesta tedy vede k narovnání systému obchodování EU ETS, a to zavedením cenového pásma, ve kterém se povolenky obchodují. Při překročení pásma by se neobchodovalo a kupující by získával povolenky z uvolňované rezervy za cenu horní limitní. Pokud by cena klesla pod cenové dno, byl by spuštěn zpětný odkup. Inspirovat se můžeme například systémy fungujícími v Jižní Koreji či Japonsku.

Cenová pásma by byla nastavována v souladu s plněním ekonomických cílů a korigovány musí být nákupy povolenek ze strany investorů. Extrémně důležité je přerušit vliv investorů na politiky. Diskutujme i nástroje, jako je zákaz obchodování institucím, které zároveň drží vládní dluhopisy či jsou jinak provázány na politické aparáty.

EU provozuje největší systém obchodování s emisemi na světě generující nepředstavitelné prostředky, které se však dále přerozdělují, přičemž ekonomie často stojí zcela stranou. Systém se v čase pravděpodobně změní, ovšem za enormně silného protitlaku, a to nejen ze strany investičních fondů. Ty mimo jiné kupují i státní dluhopisy a mají tak mocné páky směrem k politikům, kteří o změně systému obchodování s povolenkami budou rozhodovat.