Nový právní rámec pro obnovitelné zdroje energie

Seminář zahájil prof. JUDr. Milan Damohorský, DrSc, proděkan a vedoucí Katedry práva životního prostředí Právnické fakulty UK, který přivítal účastníky a seznámil je s historií katedry. Seminář moderoval JUDr. Petr Flášar, doktorand na stejné katedře.

Česká fotovoltaická konference a výstava, 13. 12. 2011, VUT v Brně, Fakulta stavební

Blok 1

Ing. Pavel Šolc v úvodní přednášce vypíchl některé otázky, jež je nutno v souvislosti s aktualizací Státní energetické koncepce (SEK) dořešit. Řada zákonů se odvolává na SEK, ale zákon neurčuje ani co má SEK obsahovat, ani zda se vztahuje jen na zdroje, nebo i na sítě, zda jen elektřinu, nebo i jiné energetické zdroje. Chybí přitom uvěřitelný popis nástrojů realizace.
Z hlediska legislativního je SEK pouhým rozhodnutím vlády, což snižuje její váhu hned ze dvou důvodů. Především mandát vlády je maximálně na čtyři roky, následující vláda může SEK změnit. Hlavní problém však je, že Energetický regulační úřad (ERÚ) je povinen ve svém rozhodování respektovat výhradně platné zákony. Může tedy SEK podpořit, ale stejně tak jednat proti ní. Fungování energetiky kromě toho zásadním způsobem ovlivňují podzákonné normy, například síťové kodexy (Pravidla provozování přenosové soustavy a Pravidla provozování distribuční soustavy).
Technologická základna a infrastruktura české elektroenergetiky není připravena pro liberalizaci, byla vybudována v podmínkách monopolního sektoru a státního plánování. Silné energetické skupiny mají silné vazby na politiku, což jim umožňuje liberalizaci brzdit. Pomáhá jim skutečnost, že současná společnost je natolik závislá na stabilních dodávkách elektřiny, že při jejich přerušení by se začala rozkládat během několika málo dnů.
Energetika potřebuje dlouhodobě stabilní právní prostředí. Tržní mechanismus zřejmě není schopen zajistit dlouhodobě stabilní energetiku. Stát má právo rozhodnout o energetickém mixu – je to však silně ovlivněno direktivami EU a chováním sousedů. V současném právním rámci je změna neproveditelná, resp. nedojde k ní rozhodnutím vlády. Bez významných změn v legislativě (povolovací proces, vyvlastňovací zákon) nové bloky v Temelíně nelze postavit.

Ing. Jan Habart, Ph.D. se věnoval možným způsobům podpory tepla z obnovitelných zdrojů energie. Dosavadní právní úprava teplo nepodporovala. Vzhledem k tomu, že výkupní ceny elektřiny z biomasy jsou stanovovány částečně i na základě palivových nákladů, vede zvýšení cen biomasy ke zvýšení podpory. V důsledku toho výrobci elektřiny z biomasy mohou vždy za palivo nabídnout lepší cenu, než biomasové kotelny, které byly postaveny před datem účinnosti zákona za podmínek, kdy byly plně konkurenceschopné, protože ceny biomasy byly ve srovnání se současností zhruba třetinové.
Zajímavý přístup má v tomto směru Velká Británie, která vyhlásila podporu tepla z OZE, protože splnění závazného cíle podílu energie z OZE v roce 2020 lze dosáhnout s výrazně nižšími náklady, než kdyby byla podporována výroba elektřiny. Podporovány jsou pouze zdroje, které vyrábí teplo levněji než nejlevnější OZE elektrárny, jimiž jsou v současnosti offshore větrné parky. Provozní podpora tepla z OZE může zajistit splnění cíle NREAP o 90 % levněji.
V České republice si provozovatelé zdrojů tepla z OZE od provozní podpory tepla slibují odstranění nerovného postavení proti podporované výrobě elektřiny z biomasy. Zároveň je to nadějí pro geotermální teplo a solární teplárny.

Obrázek: Podpora tepla ve Velké Británii

V diskusi Šolc upozornil, že energetika je z 90. let vysoce předimenzovaná a přeinvestovaná, proto je dlouhý prostor, aby se věci neřešily. Nové a nové požadavky však vyčerpávají rezervy. Energetika přitom musí mít rezervy, protože pokud by se přiblížila technickým mezím, hrozí blackout. Podpora OZE je podle Šolce politické rozhodnutí, mělo by proto být financováno prostředky, které má stát k dispozici – daněmi.
Habart poté vysvětlil, proč by podpora tepla měla být dotována z cen elektřiny. Z pohledu spotřebitelů elektřiny, je jedno, jestli je podporována elektřina nebo teplo. Podstatné je, aby náklady v případě podpory tepla byly nižší než v případě podpory elektřiny.

Blok 2

Ing. Jan Kanta se zaměřil na podstatné změny a problematické pasáže nového zákona o podporovaných zdrojích. Povinně vykupující například nemá žádné omezení, za jakou cenu má elektřinu z OZE vykoupit.
Na druhou stranu Kanta upozornil, že obavy z retroaktivity jsou zbytečné. Omezení ve výběru způsobu podpory (výkupní cenu nebo zelený bonus) platí jen pro nové zdroje uvedené do provozu poté, co vstoupí v platnost nový zákon.
Do zákona byla oproti původnímu návrhu přidána provozní podpora tepla a vtláčení biometanu do konvenčního plynovodu. Naopak zamítnut byl přílepek, který měl snížit poplatek za vynětí ze zemědělského půdního fondu pro vybrané typy staveb.

Obrázek: Schéma toku energie a financí v novém systému podpory obnovitelných zdrojů energie

Bronislav Bechník v prezentaci Tři velké energetické sázky provedl stručný průřez současným stavem a perspektivami možných zdrojů pro energetickou budoucnost lidstva. Bez ohledu na to, jaký je vliv spalování fosilních paliv na klimatickou změnu, je zřejmé, že uhlí, ropa i zemní plyn dříve nebo později dojdou. Podobné by to bylo se zásobami uranu, pokud by měl pokrýt veškeré energetické potřeby lidstva. V perspektivě staletí až tisíciletí zbývají v podstatě tři možnosti:

• Rychlé množivé reaktory s uzavřeným cyklem paliva
• Jaderná fúze
• Obnovitelné zdroje energie spojené s energetickou efektivností

Budeme-li hodnotit vyspělost technologií na pětibodové škále od teoretického konceptu přes experimentální ověřování, prototyp, malosériovou výrobu až k masovému nasazení, je nutno konstatovat, že jaderná fúze je stále ve fázi experimentálního výzkumu a minimálně v horizontu desítek let v této fázi zůstane. Skeptici dokonce soudí, že žádný ze zkoumaných konceptů jaderné fúze (magnetické udržení – ITER; inerciální udržení – NIF, HiPER; elektrostatické udržení…) nepovede k funkční fúzní elektrárně. Celková energetická bilance i největších fúzních experimentů je stále negativní.
Bezpečnostní problémy současné jaderné energetiky (generace III) se u koncepce rychlých reaktorů (generace IV) rozšiřují o dodatečná rizika. Již v současnosti přitom Mezinárodní agentura pro atomovou energii upozorňuje, že jí chybí finanční prostředky i personál pro důkladné sledování pohybu štěpných materiálů. V provozu je jediný rychlý reaktor, jeho provoz však rozhodně nelze označit za spolehlivý. Poměrně časté úniky chladiva (sodík) končí v polovině případů požárem. Všechny ostatní rychlé reaktory byly z důvodu technických problémů odstaveny. Stále přitom není dořešena recyklace paliva v reálném čase, aby se tak palivový cyklus mohl uzavřít. Přestože jedna část konceptu – reaktor – dosáhla fáze prototypu, druhá část – recyklace paliva – je stále ve fázi experimentálního výzkumu.
Přes dlouhodobou masivní propagační kampaň jaderného průmyslu nedošlo k renesanci jaderné energetiky. Nadále pokračuje obvyklá praxe – výstavba jaderných elektráren se oproti původním plánům pravidelně prodražuje a opožďuje. Počet provozovaných reaktorů proto nadále klesá.
Obnovitelné zdroje energie (OZE) je skupina technologií, které lze z výše uvedeného hlediska považovat mezi velkými energetickými sázkami za nejvyspělejší, protože již v současnosti jsou vyráběny v masovém měřítku (výjimkou je příprava biometanu, který teprve opouští fázi prototypu a tzv. syntetický metan, který do fáze prototypu právě pokročil, složitější je situace ve fotovoltaice, kde laboratorní články z krystalického křemíku se již natolik přiblížily teoretickému limitu, že rekord účinnosti nebyl překonán od konce minulého století, naopak organické a polymerové články jsou teprve ve fázi prototypu, praxe se však více zaměřuje na minimalizaci výrobních nákladů, samotná účinnost je z tohoto pohledu podružná). Energie z OZE je v současnosti většinou dražší než energie z konvenčních zdrojů, rozdíl se však snižuje a v některých případech již bylo dosaženo parity. U ostatních energetických sázek je v současné fázi rozvoje obtížné cenu energie alespoň hrubě odhadovat.

Obrázek: Vývoj investičních nákladů jaderných elektráren

Blok 3

JUDr. Ing. Petr Petržílek, Ph.D. prezentoval ze svého pohledu problematická ustanovení nového zákona o podporovaných zdrojích. Podpora spalování nevytříděného odpadu je v rozporu se směrnicemi EU, povede k menšímu třídění a materiálovému využití (recyklaci) odpadů, které by měly být preferovány. Za problematické považuje i spoluspalování biomasy s uhlím. Celkově se výčet problematických ustanovení kryje s výhradami asociací OZE.

JUDr. Tomáš Rychlý, Ph.D. se (v jediné přednášce bez podpory dataprojektoru) zabýval otázkou stability a dynamiky právní úpravy OZE. Z pohledu teorie práva se jedná o zajímavou otázku. Ideální je rozumná rovnováha mezi stabilitou a dynamikou. Pokud je právo stabilní (strnulé) nereaguje na vývoj společnosti a technologií, odcizuje se, přibývá obsoletních právních norem. Je-li vysoká dynamika, dojde k erozi právní jistoty, což má dopad na plánování subjektů. V případě OZE se kyvadlo vychýlilo velmi radikálně na stranu dynamiky. Neomezuje se to jen na otázku práva. K dynamice domácí se přidává dynamika směrnic EU. K tomu navíc český odezdikezdismus. K tomu navíc technická kvalita legislativního procesu. V oblasti OZE se personalizuje osud každé instalace. V závislosti na datu uvedení do provozu každý projekt sleduje jinou podporu, jiný právní režim…

JUDr. Petr Flášar se v prezentaci zaměřil na otázky, které dosud nebyly ostatními přednášejícími zmíněny, zejména podporu výroby elektřiny v ostrovním provozu, nové povinnosti provozovatelů přenosové a distribučních soustav, podporu biometanu a zánik rezervací. Zmínil i některá ustanovení energetického zákona, zejména § 26, který definuje podmínky, za nichž je možno omezit výrobu ve výrobnách elektřiny z OZE a další paragrafy, které souvisí s otázkou dispečerského řízení. Požadavkem na dlouhodobý právní rámec pro udržitelný rozvoj pro OZE navázal na předchozí přednášku.

Z diskuse:
Jana Hays: Pan Petržílek zmínil vazbu podpory a NREAP a jako řešení navrhoval vazbu autorizací na NREAP, jenže potom hrozí, že projekty nebudou realizovány a NREAP nebude naplněn.
Bronislav Bechník: Případně dojde ke spekulativním rezervacím kapacit s cílem s nimi obchodovat, jak se stalo v minulosti s fotovoltaikou.
Z publika: Vazba na NREAP je už v podmínkách autorizace.

Blok 4

Mgr. Luděk Šikola se zabýval otázkou práva na připojení k elektrizační soustavě (od stopstavu k nové právní úpravě). Směrnice o podpoře využívání energie z OZE požaduje, aby provozovatelé přenosových soustav a provozovatelé distribučních soustav zaručili na svém území přenos a distribuci elektřiny vyrobené z OZE. Směrnice zároveň požaduje přednostní nebo zaručený přístup elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů energie k distribuční soustavě. Směrnice o trhu s elektřinou umožňuje výše uvedená práva omezit jen na nezbytně nutnou dobu jen v případě náhlé krize nebo ohrožení fyzické bezpečnosti osob. Uvedená práva jsou zakotvena v zák. č. 180/2005 Sb. a zák. č. 458/2000 Sb.
Návrh zákona o podporovaných zdrojích právo na připojení omezuje výčtem řady podmínek a odkazem na další podmínky v jiném právním předpisu. Energetický zákon navíc vyžaduje u výroben elektřiny od výkonu 100 kWp autorizaci, již vydává MPO na základě posouzení:

a) souladu se státní energetickou koncepcí,
b) souladu s Národním akčním plánem pro energii z obnovitelných zdrojů,
...
l) vlivu výrobny elektřiny na zajištění rovnováhy mezi nabídkou a poptávkou elektřiny

Mgr. Jana Hays se zaměřila přednostně na otázku kombinované výroby elektřiny a tepla (KVET). Směrnice 2009/28/ES v žádném svém ustanovení nepožaduje, aby členské státy podporovaly využívání biomasy pouze v KVET (většina států přitom v NREAP počítá s využitím biomasy v KVET). Směrnice 2004/8/ES požaduje, aby podpora pro KVET, pro existující i budoucí jednotky, byla založena na poptávce po užitečném teple a na úsporách primární energie. Česká právní úprava by měla vést k vyššímu využití energie z biomasy. Může však paradoxně vést k neefektivnímu využívání vyrobeného tepla nebo vytvoření umělé poptávky po teple. NREAP překvapivě přepokládá větší nárůst vyrobené elektřiny než tepla z biomasy do roku 2020. Vzhledem k požadavku na KVET by ovšem tento poměr měl být obrácený. Paradoxně je přitom podporováno neefektivní spoluspalování biomasy v kondenzačních elektrárnách.

Mgr. Helena Doležalová se věnovala roli práva v podpoře využívání energie z OZE. Mezi jinými zmínila nejednotnost stávajícího zákona o podpoře OZE a energetického zákona. Zajímavé bylo srovnání paralelních ustanovení v české, německé a slovenské legislativě. V českém zákoně je například uvedeno, že slouží k podpoře rozvoje udržitelné energetiky. Podobné ustanovení je v zákoně německém. Nic takového není na Slovensku.

Závěrečné shrnutí

V závěrečné řeči prof. Damohorský shrnul hlavní poznatky ze semináře. Podpora OZE vychází z potřeby zajistit zdroje energie v situaci, kdy fosilní paliva docházejí, jsou do Evropy z velké části dovážena a přispívají ke klimatické změně. Diverzita je dána geograficky, v některých zemích je výhodnější vítr, v jiných geotermální energie. Je nutno zároveň řešit otázku, že OZE mají jinou křivku výroby, než by z hlediska spotřeby bylo vhodné. Zůstává však pravdou, že nejlepší je energie uspořená. Energetika se v řadě parametrů vyděluje z ostatní politiky a ekonomiky, protože strategická rozhodnutí jsou na desítky let, podobně jako ve zdravotnictví a školství. Existuje však spor mezi globalizovanou energetikou, životním prostředím a lokalizovaným rozhodováním. S tím souvisí otázka stability a jistoty, například životnost ministra školství je 14 měsíců. Celý právní řád trpí hypertrofií, rychlost změn zvláště ve veřejném právu dělá problémy v udržení se v obraze. Důležitá je i mezinárodní spolupráce v rámci celé EU, ani Německo není schopno se obejít bez sousedů, proto je nutná integrace.

Nejdůležitější je zřejmě diverzita – energetická, biologická, kulturní, co je pestré, mnohovrstevné, je méně ohroženo výpadkem jediného prvku.