Energetická charta – reálná platforma Evropské unie pro jednání s Kremlem?
Energetická charta má nyní 53 členů, z neevropských zemí například Austrálie, Japonsko, Kazachstán nebo Uzbekistán. Evropskou unii v Chartě zastupují Evropská společenství a Euratom. Dále existuje sekce 24 pozorovatelských států (například Kanada, Írán, Nigérie, Katar, USA nebo Venezuela) a 11 institucionálních pozorovatelů.
Sídlo Sekretariátu Energetické charty, Boulevard de la Woluwe v Bruselu
Zdroj: www.encharter.org
Myšlenka Evropského energetického společenství byla poprvé diskutována na zasedání Evropské rady 25. června 1990. Není od věci připomenout, že se tak stalo ještě za existence Sovětského svazu (SSSR) a v období transformačních změn ve střední a východní Evropě (SVE). V suroviny přepravujících státech SVE a v samotném SSSR docházelo k silným společenským pohybům a již tehdy byla Evropská společenství1) (ES) dostatečně saturována uhlohydráty směrem z této oblasti. V červnu roku 1991 holandský premiér Ruud Lubbers představil na zasedání Evropské rady základní obrysy Energetické charty. Nově chystaná rámcová smlouva zahrnovala celé Společenství a měla reagovat na tehdejší (geo)politické události. Začala být projednávána v polovině roku 1991 za účasti většiny zemí Společenství, zemí SVE, neevropských členů OECD a především dodavatelského SSSR. Byla to naprosto nová reakce Bruselu na dříve praktikované jednání o dodávkách surovin ze strany Moskvy, která v minulosti vyjednávala s každou členskou zemí ES zvlášť a bez absolutního respektu k Bruselskému centru2). Organizace Energetické charty byla formálně založena v prosinci 1991 v Haagu a jejím cílem byla vzájemně výhodná spolupráce zúčastněných zemí v oblasti energetiky primárně v oblasti Eurasie. Smlouva o Energetické chartě byla podepsána 17. prosince 1991 i tehdejším SSSR, který se však o osm dní později rozpadl a nástupnická Ruská federace dokument ani další, později formálně podepsané smlouvy, již neratifikovala. Evropská unie tak byla nucena postupem času Kremlu nabídnout novou vyjednávací platformu. Následující stať si klade za cíl popsat a vysvětlit okolnosti a pravděpodobné důvody ruského nepodepsání Smlouvy o Energetické chartě. Bude se věnovat samotné instituci Energetické charty, nejproblematičtějším bodům vztahu a ve stejném kontextu se zaměří na souběžně vznikající bilaterální dialog Evropská unie (EU) – Ruská federace (RF).
Organizační struktura Energetické charty je složena z generálního sekretariátu, dvou podřízených ředitelství (1: obchod a tranzit a 2: energetická účinnost a investice) a administrativní sekce pro financování (viz Schéma č. 1).
Schéma č. 1: Organizační struktura Sekretariátu Energetické charty
Zdroj: www.encharter.org
Současnému pětičlennému generálnímu sekretariátu (sídlo v Bruselu) nyní předsedá Slovák Urban Rusnák, který vystudoval v Moskvě (Moscow Institute of Oil and Gas, 1990) a titulu Ph.D. dosáhl na Ankarské univerzitě (Institut sociálních věd 1998). Pracoval například na slovenském ministerstvu zahraničních věcí, podílel se na Projektu vnějšího energetického zabezpečení Slovenska a mezi lety 2005 až 2009 zastupoval Slovensko jako diplomat na Ukrajině. Jeho předchůdcem na stejném postu generálního sekretáře byl André Mernier, bývalý belgický důstojník a mezi jiným také dřívější ambasador v Moskvě. Jejich zástupcem, dříve Mernierovým, nyní Rusnákovým je Vladimír Rachmanin, ještě za sovětských dob odborník ministerstva zahraničí SSSR pro Dálný východ, také sekretář velvyslanectví v Číně a v USA, následně v letech 2000–2002 vedoucí protokolu prezidenta RF, Vladimíra Putina (Energy Charter).
Energetická charta má nyní 53 členů, z neevropských zemí například Austrálie, Japonsko, Kazachstán nebo Uzbekistán. Evropskou unii v Chartě zastupují Evropská společenství a Euratom. Dále existuje sekce 24 pozorovatelských států (například Kanada, Írán, Nigérie, Katar, USA nebo Venezuela) a 11 institucionálních pozorovatelů (například ASEAN, EBRD, OECD, WB nebo WTO). Členové Charty jsou koordinováni čtyřmi dalšími pracovníky Sekretariátu a jejich činností je informovat státy o chystaných konferencích a summitech, stejně tak jako reagovat na mimořádné události a případně svolávat jednání k jejich řešení.
Vyústěním snah Charty se stal podpis Smlouvy o energetické chartě3) (dále jen Smlouva) a k signování některými účastníky došlo v prosinci roku 1994. RF na zasedání Charty dokumenty podepsala, avšak ruská Duma neratifikovala Smlouvu i s prováděcími protokoly. RF je tedy nadále členem Charty, ale Smlouva pro Kreml nevstoupila v platnost. Důvody, kterými ruská strana svůj postoj omlouvá, jsou signifikantní pro celý evropsko-ruský energetický spor a stojí za bližší interpretaci. Neochota Kremlu k podepsání Smlouvy je evropskými médii, odborníky nebo i akademiky prezentována jako umíněnost a nechuť k zodpovědnému podílu na globální energetické bezpečnosti. Rusko však argumentuje tím, že Smlouvu nepodepsalo také Norsko, Alžír, Indonésie, Írán, Saudská Arábie, Katar, Nigérie, USA což jsou členové nebo pozorovatelé Charty a po Rusku další alternativní dodavatelé zemního plynu i ropy do EU. Po nepodepsání Smlouvy Moskva argumentovala také tím, že Smlouva umožňuje evropským firmám podnikat na území RF, ale limituje ruské firmy například v majetkové spoluúčasti na přenosových sítích v celé EU. Kreml situaci vnímal jako významné zasahování do suverenity své země. Valerij Jazev, prezident Ruské plynárenské asociace, by raději viděl podobnou dohodu pod gescí OSN a mezinárodního práva (Jazev 2009: 6).
| Ropa | ||
| Země | 2002 | 2009 |
| Rusko | 29,2 | 33,1 |
| Norsko | 19,4 | 15,2 |
| Libye | 7,5 | 9,0 |
| Saudská Arábie | 10,1 | 5,7 |
| Zemní plyn | ||
| Země | 2002 | 2009 |
| Rusko | 45,0 | 34,2 |
| Norsko | 26,2 | 30,7 |
| Alžírsko | 21,2 | 14,1 |
| Katar | 1,0 | 4,6 |
| Zdroj: Eurostat 2011 | ||
Dalšími iniciativami Charty byl podpis Protokolu o energetické účinnosti a souvisejících environmentálních aspektech (Protocol on Energy Efficiency and Related Environmental Aspects, PEEREA). Moskva uvedený protokol 17. prosince 1994 sice podepsala, ale stejně jako Smlouvu neratifikovala. V dubnu v roce 1998 byla předložena předposlední smluvní iniciativa Charty a byl předložen takzvaný Obchodní dodatek (Trade Amendment) ke Smlouvě, který zjednodušeně řečeno, zavádí pravidla GATT/WTO na obchodování s uhlohydráty a Moskva jej nepodepsala vůbec. Lze tedy konstatovat, že Moskva je členem Charty a zúčastňuje se všech jednání, ale není smluvně nijak vázána. Poslední diplomatickou aktivitou Charty byl navržený tzv. Tranzitní protokol (jednání 2005–06) a opět ze strany Kremlu neakceptovanou. Od té doby jsme se žádné nové iniciativy ze strany Charty nedočkali. Důvodů se nabízí hned několik. Odpovědí na všechny nám může být zcela nová iniciativa Evropské komise, která se ve zlomovém období (konec 90. let)4) rozhodla jednat za EU s RF v otázkách energetiky bilaterálně. Z Charty se tak postupem stal konferenční klub.
Pro přiblížení nového energetického vztahu mezi EU a RF se musíme vrátit na počátek 90. let, kdy ruský prezident Boris Jelcin podepsal „Společnou politickou deklaraci o partnerství a spolupráci mezi RF a EU“. O rok později byla oběma stranami signována Dohoda o partnerství a spolupráci (Partnership and Cooperation Agreement; PCA) a za EU smlouvu podepsal tehdejší předseda Evropské komise Jacques Delors. V účinnost pak vstoupila po ratifikaci všemi členskými zeměmi v roce 1997. Smlouva PCA stanovila vyjednávací roviny oboustranných vztahů, určuje společné cíle (posílení ekonomických vazeb5), vědecká spolupráce a samozřejmě energetická kooperace) a předpokládala dialog o otázkách oboustranného zájmu a o dodržování principů demokracie, nebo lidských práv. Jedná se tedy o velmi vágní a obecnou politickou smlouvu. Bodem zlomu v energetických jednáních můžeme označit rok 2000, kdy se v září setkali předseda Evropské komise Romano Prodi s místopředsedou ruské vlády Viktorem Christěnkem. Následný říjnový pařížský summit EU–Rusko odstartoval definitivně energetický dialog obou mocností. Je evidentní, že Energetická charta se tímto ocitla na vedlejší koleji a Moskva si svojí neústupností vynutila partnerský vztah, který se pro RF stane výhodnější platformou. Obě strany se postupem času dohodly na institucionalizovaných rozhovorech a vytvoření pracovních skupin. Schéma pracovních je používáno až do současnosti a základním obsahem agendy se staly následující, pro obě strany strategické okruhy: 1) Energetické strategie a bezpečné zajištění energetické poptávky ze strany EU, 2) Podpora energovodní infrastruktury a technologií, 3) Investice, 4) Energetická účinnost a životní prostředí. V říjnu roku 2005 poprvé zasedla také Stálá rada pro energetiku, kterou tvoří vždy ministr energetiky za Ruskou federaci a komisař pro energetiku za stranu EU (v současnosti Sergej Šmatko respektive G. Oettinger). Všechny roviny vztahu řeší několik sporných otázek, z neúspěšné Energetické charty se otázky tedy přenesly na rovinu bilaterální. Retrospektivně se v následujícím textu podívejme na nejdůležitější a nejvíce sporné body obou hráčů, začněme novým miléniem a v časové posloupnosti.
Na počátku nového milénia Evropská komise (dále EK) uvažovala o pokusu omezit dlouhodobé kontrakty na dovoz plynu, což by bylo velmi nevýhodné pro těžařské firmy. EK šlo o vytvoření prostoru pro další hráče (obchodníky) na trhu a vytvoření konkurenčnějšího prostředí. Jurij Komarov, bývalý šéf Gazexportu (1996–1999) a nyní jeden z ředitelů Gazpromu (Sevmorneftegas), si na severomořské konferenci v Norsku v reakci na aktivitu EK postesknul, jakým způsobem budou financovány superobří projekty v zemích s nízkým investičním ratingem (Stern 2005: 131). Především těžařské firmy jsou závislé na odběratelských smlouvách. Čím delší, tím lepší pro uvěrové banky, které náročné akce mnohdy v extrémních podmínkách financují. Komarov tak narážel na fakt, že Rusku je vyčítáno, že v zemi nevytváří tržní podmínky pro dlouhodobé investice, ale na druhé straně, samotná EK připravuje taková legislativní opatření, která znemožní zajištění dlouhodobých projektů (nejen v Rusku)6). Úplně posledním dlouhodobým kontraktem, do kterého EK zasáhla, byla polsko-ruská smlouva na dovoz zemního plynu, původně nastavená až do roku 2037, avšak na nátlak Komise zkrácena do roku 2022.
Další argument pro vzájemnou diskusi poskytl v roce 2006 na květnovém summitu EU–Rusko prezident Vladimír Putin, který hovořil o nesouměřitelnosti ruských a evropských energovodů (délkou i kapacitně) i zdrojů a v případě zvýšení podílu zahraničních investorů v zemi by měla být RF kompenzována v jiných oblastech. Prohlášení zapadá znovu do období, kdy se evropské státy snažily vytvořit tlak na Moskvu, aby připojila podpis pod tzv. Tranzitní protokol ke Smlouvě o Energetické chartě (období 2005–06). Takřka všechna vzájemná setkání EU–RF po neúspěchu s Energetickou chartou v tomto čase věnovala spolupráci na výše uvedeném, tzv. Tranzitním protokolu, který by více uvolnil přístup k ruské přenosové soustavě a stanovil závazná pravidla. V případě, že by byl maximálně liberalizován provoz ruského plynovodního systému, mohli by dodavatelé ze Střední Asie prodávat svůj plyn v Evropě, což by naopak mohlo fatálně postihnout ruské objemy i ceny (Euractiv), a Rusko považuje právě takovou možnost za ohrožení vlastních obchodních zájmů. ). Snad nejostřejšího vystoupení proti Tranzitnímu protokolu i Chartě obecně se zástupci EU dočkali v roce 2007, kdy: „...snahy předsedy Evropské komise Barrosa o prosazení Energetické charty EU a spolu s tím i snahu o liberalizaci ruského energetického sektoru označili ruští zástupci za nejabsurdnější myšlenku v dějinách světové ekonomie...“ (The Economist). Tranzitní a plynovodní soustava v RF patří společnosti Gazprom, který se stal 9. prosince 2005 změnou zákona v ruské Dumě firmou s nadpoloviční účastí státu 51 % (Tsirelson 2009: 19). A byl to právě Gazprom, který případný podpis velmi kritizoval, stejně jako někteří poslanci ruské Dumy. Sporným bodem ve znovuotevřeném jednání o Energetické chartě (i Tranzitním protokolu) se problematizovala i otázka jaderné energetiky. „V Energetické chartě nejsme spokojeni s určitými věcmi, které tato smlouva obsahuje,“ uvedl ruský ministr financí Alexej Kudrin po jednání ministrů financí skupiny G8 10. června 2006. Dodal, že: „...Rusko by chtělo, aby se tato smlouva týkala i otázek jaderné energetiky a jejího rozvoje a přiznala Rusku status dodavatele jaderné energie” (Euractiv). Stejně tak se dle některých ruských expertů členství v Konferenci stalo neúčinným v tak praktických případech jako byly rusko-ukrajinské7) plynové krize (2006, 2009)8). Instituce Energetické charty nebyly schopné i přes několik dřívějších varování Kremlu nejen účinně jednat s Ukrajinou, stejně tak jako zareagovat na nastalou krizi. Naopak bilaterální energetický dialog EU–RF se stal pro takové situace velmi efektivní. EU byla v období prvního desetiletí nového milénia vystavena energetické krizi několikrát, ale počátkem roku 2009 (v období českého předsednictví v EU) vystrašila Brusel poslední energetická krize více než dříve. Zastavení dodávek zemního plynu ze strany RF přes Ukrajinu vytvořilo kritickou situaci v některých zemích EU (například Bulharsko, Slovensko). EK následně iniciovala všechny jednací skupiny do přípravy strategického dokumentu pro podobné případy přerušení dodávek. Moskva požadavek akceptovala a dokument o Mechanismu včasného varování byl oběma stranami podepsán v listopadu 2009. To co nedokázala smluvně řešit Energetická charta, dokázaly účinně řešit pracovní skupiny na úrovni EU–RF. Nový mechanismus včasného varování se vztahuje na ropu, zemní plyn a elektřinu a sestává ze tří základních postupů: oznámení kroku, konzultace kroku s protistranou a provedení účinných opatření.
Dialog EU–RF nemusí být a nebyl vždy idylický a může zanechat kontroverzní nálady směrem dovnitř samotné Unie. Nejen ruské (již vybudované) plynovody, ale i evropské, nově chystané energovody jsou tak problematickým tématem v agendě EU–Rusko a často státy Unie názorově rozdělují. Například Gazpromem ukončená výstavba plynovodu Nord Stream9) v Baltském moři je samozřejmě spornou aktivitou zvláště pro ty tranzitní země, které jmenované plynovody obcházejí (především Ukrajinu a Polsko – signatáře Energetické charty). Rusko má svůj energetický komplex pod kontrolou a využívá egoismu evropských zemí (i firem) při hledání strategických partnerů mezi samotnými odběrateli v EU (Prtina 2008: 127). Nediplomatické ruské aktivity v EU jsou namířeny primárně k ekonomické spolupráci s těmi velkými zeměmi EU, které jsou exkluzivními spotřebiteli ruského plynu a jejichž energetické firmy jsou ochotny spolupracovat s Gazpromem nejen na evropských projektech. A samozřejmě mají vliv v bruselských institucích. Energetický dialog na úrovní EU–Rusko dal možnost proniknout (především od roku 2003)10) ruským zájmovým skupinám do institucí EU. Ruský lobbing se v EU již etabloval a je zaměřen především na prosazení národních zájmů často navzdory přání členských států EU z oblasti SVE. Dalším testem pro ruský vliv v EU bude případné prosazení projektu South Stream, na kterém se podílejí italské a francouzské společnosti, navzdory zeměmi SVE podporovanému projektu Nabucco. Je tedy nutné počítat s tím, že i tyto negativní aspekty přináší přímá energetická spolupráce EU–RF.
Myšlenka Energetické charty se zrodila ve velmi společensky hektické době rozpadu bipolárního uspořádání světa a ještě za existence SSSR. Ojedinělá kombinace idealismu doby a možné spekulace na diplomatickou nepřipravenost nástupnické Ruské federace nachystal v Bruselu projekt, který nakonec nepodepsala jediná významná surovinově-dodavatelská země, nejen Rusko. Vyčkávací taktika Kremlu přinesla namísto multilaterální Charty partnerský a institucionalizovaný dialog EU–RF. Nový vztah samozřejmě zefektivnil spolupráci a rozšířil se do více oblastí. Na druhou stranu Kreml preferuje vztahy s ekonomicky nejsilnějšími zeměmi EU. Ruský lobbing ve spolupráci s nátlakem zájmových skupin zastupující energetické firmy ze starých zemí EU, může přinést menším zemím SVE problematické situace (Nord Stream, South Stream). Moskva se naposledy vážněji Chartou zabývala v květnu roku 2009 a ruská strana potvrdila, že nehodlá akceptovat Energetickou chartu a že nebude implementovat ani Smlouvu o Energetické chartě. Naopak, Evropská unie vyjádřila připravenost jednat o ruských návrzích týkajících se energetické bezpečnosti a souhlasila s argumentem, že existující mechanismus neumožňuje vyřešení současných problémů11). Můžeme si i trochu zapolemizovat s následujícími výroky ruských činitelů: „Pro nás není důležité, jak se tento dokument bude jmenovat. Může to být drasticky změněná Energetická charta, nebo nová mezinárodní dohoda,“ uvedl poradce ruského prezidenta Arkadij Dvorkovič v odůvodnění výše uvedeného záměru znovu nepodepsat Smlouvu. Ruský prezident Dmitrij Medveděv ve stejném duchu prohlásil, že změna dokumentu bude v zájmu ruských partnerů v Evropě. „Energetický sektor není konfliktní zónou, ale něco, co by nás mělo sjednocovat,“ řekl Medveděv. „Je to náš vzájemný obchod, něco, co zajistí pohodlnou existenci pro miliony Evropanů,“ dodal ruský prezident (Patria). Moskvou stále propagovaný a preferovaný vícestranný přístup k mezinárodním vztahům i logika výše uvedených slov obou ruských představitelů přece jen více odpovídá filozofii Energetické charty, než úzká a institucionalizovaná jednání s EU, respektive jejími nejsilnějšími státy. Právě ve výše citovaných slovech a realitě vztahu lze nalézt určitě rozpory. Nakonec, ruská strana se mohla také podílet na přípravách nové multilaterální koncepce, ale vyčkávání a skrývaný „energetický nacionalismus“ přinesl Kremlu přístup přímo do institucí EU. Současný význam Energetické charty můžeme označit jako „vyčpělý“. Když se podíváme na webové stránky organizace nyní, zjistíme, že její význam se pomalu vytrácí. Chartou jsou pořádány různé konference a prezentace s energetickou tématikou, o investicích v energetice, energetické bezpečnosti v různých částech světa (Gruzie, Turkmenistán, celkově oblast Asie), energetické účinnosti atd. Stejně tak organizace podporuje vydávání publikací o energetice. Je evidentní, že původní smysl a zaměření organizace se pomalu vytratil a několika výroky ze strany představitelů RF i EU, byla Charta definitivně z oblasti „High politics“ odepsána.
Poznámky
1) Smlouva o Evropské unii byla podepsána v roce 1992, formálně vznikla k 1. 1. 1993. Zpět
2) Srovnej (Marek, 2004) Zpět
3) Smlouva zahrnuje především oblasti obchodu s energiemi, transitní podmínky, ochrany investic, energetické výkonnosti, ekologie a řešení vzájemných sporů. Zpět
4) V tomto období bylo evidentní, že všechny smlouvy Charty jsou pro Moskvu neatraktivní a dala to několikráte důrazně najevo... Zpět
5) V oblasti ekonomiky je kodifikována například postupná liberalizace a společné směrování k vytvoření zóny volného obchodu. Zpět
6) Otevření nového ložiska je mnohamiliardovou záležitostí. Investiční banky, které na takové projekty poskytují prostředky, požadují samozřejmě záruky návratu. Těmi doposud byly právě dlouhodobé kontrakty. V tomto sporu s EK není pouze Gazprom, ale i ostatní těžařské firmy (Royal Dutch Shell PLC 2006: 2). Zpět
7) Ukrajina je členem Konference i signatářem Smlouvy (právní účinnost od 27. ledna 1999). Zpět
8) Po událostech v lednu 2009 se přímo RF a EU v listopadu 2009 dohodly na mechanismu včasného varování (European Commission). Zpět
9) Projekt firem Gazprom a německých BASF a E.ON. Zpět
10) Srovnej: Kuchyňková, 2010 Zpět
11) Srovnej: Patria, 2009 Zpět
Literatura
- [1] Euractiv: EU–Rusko: pokrok v jednání o Energetické chartě na podzim? 21. 6. 2006, on-line text.
- [2] Euractiv: EU–Rusko: pokrok v jednání o Energetické chartě na podzim?. [online]. 2006 [cit. 2012-04-23]. DOI: http://www.euractiv.cz/bezpecnost-a-spravedlnost0/. Dostupné z: www.euractiv.cz
- [3] JAZEV, Valery. (2009): The Ebergy Dialogue Russia – The European Union: Gas Aspects. Gas Business. Special issue – No. 4.
- [4] KUCHYŇKOVÁ, Petra. Vývoj vztahů Ruské federace a Evropské unie v kontextu problematiky Energetické bezpečnosti. Masarykova univerzita v Brně, 2010.
- [5] MAREK, Dan. Od Moskvy k Bruselu: Vztahy mezi Českou republikou a Evropskou unií v období 1957–2004. 1. vyd. Barrister & Principal, 2006. ISBN 80-87029-02-X.
- [6] Patria: Rusko odmítlo energetickou chartu. [online]. [cit. 2012-04-23]. DOI: www.patria.cz. Dostupné z: http://www.patria.cz/Zpravodajstvi/1418876/rusko-odmitlo-energetickou-chartu.html
- [7] PRTINA, Srdjan: (2008): Role jihovýchodní Evropy v energetické bezpečnosti EU. In WEISOVÁ, Šárka (eds.): Evropská energetická bezpečnost. Plzeň : Aleš Čeněk s.r.o.
- [8] STERN, P. J. (2005): The Future of Russian Gas and Gazprom. New York: Oxford University Press.
- [9] The Economist, A bear at the throat, 14. dubna 2007, s. 29.
- [10] TSIRELSON, Marrianna (2009). Gazprom´s Reliability as a Gas Suplier: From a European Point of view. Saarbrucken : VDM Publishing House Ltd,.
Energy Charter now has 53 members, non-European countries in Energy Charter are Australia, Japan, Kazakhstan and Uzbekistan. European Union in the Charter is represented by the European Community and Euratom. There are also 24 observer countries (eg Canada, Iran, Nigeria, Qatar, USA and Venezuela) and 11 institutional observers.