Smlouva o dílo na nepovolenou stavbu je (údajně) neplatná. Lze tomu předejít?

Soudci Nejvyššího soudu prezentovali (viz pozn. pod čarou) právní názor, že smlouva o dílo na nepovolenou stavbu je neplatná. Nepovolenou stavbou přitom rozuměli stavbu, kterou stavebník realizuje bez stavebního povolení, tedy tzv. černou stavbu. Z výkladu vyplynulo, že půjde o neplatnost absolutní, tedy takovou, která nastane automaticky. Soud ji v případném sporu prohlásí z vlastní iniciativy, tedy i proti vůli stran, které by se soudily o dílčí bod smlouvy (například cenu za vícepráce), avšak ostatní části smlouvy by považovaly za platné a nesporné.

Ze sdělení soudců rovněž vyplynulo, že za absolutně neplatné považují nejen smlouvy o dílo na nepovolenou stavbu, které byly uzavřeny podle starého občanského zákoníku, ale také ty, které budou uzavřeny dle nového občanského zákoníku.

Tento názor považuji za překvapivý, uvážíme-li, nový občanský zákoník měl přinést výrazné omezení zásahů státu do soukromých záležitostí osob, a tedy i do smluv, které mezi sebou uzavírají.

V dalším textu se pokusím rozebrat následující otázky:

1. Hrozí absolutní neplatnost smlouvy o dílo i v méně závažných případech porušení stavebního práva, například při výstavbě v rozporu s vydaným povolením či bez podkladového rozhodnutí?
2. Kdo nese odpovědnost za legalitu stavby? Stavebník, stavební firma či projektant?
3. Lze předejít absolutní neplatnosti uvedených smluv či alespoň omezit smluvní odpovědnost toho, kdo neplatnost způsobí?

A. Je smlouva o dílo neplatná v méně závažných případech porušení stavebního práva?

Domyslíme-li uvedený názor soudců do důsledku, pak neplatných stavebních smluv nebude zrovna málo. Ponechme stranou případy, kdy se uzavírá smlouva o dílo na stavbu, která nemá jakékoliv povolení. Takové excesy bývají spíše vzácné a týkají se zejména staveb zřizovaných pro soukromé účely, především bydlení či rekreaci.

Neplatností však mohou být stiženy i smlouvy na větší stavební celky. Z praxe neznám případ, že by rozsáhlejší stavba byla realizována bez jakéhokoli povolení. Problém však spočívá v tom, že povolování staveb není v českých podmínkách integrováno. Větší stavby jsou legalizovány po částech, a to různými stavebními úřady dle jejich teritoriální a odborné působnosti. Stavební úřady projednávají jednotlivá povolení samostatně, v některých případech bez efektivní koordinace.

Do hry rovněž vstupují dotčené orgány, které vydávají podkladová rozhodnutí, jež předcházejí vydání stavebního povolení. Problematická bývají zejména rozhodnutí orgánů ochrany přírody a krajiny. Nejsou vzácné případy, kdy veřejnost upozorňuje investora na to, že ke své činnosti potřebuje nejen stavební povolení, ale také výjimku orgánu ochrany přírody, pokud chce stavět tam, kde žije chráněný živočich nebo rostlina. Tato výjimka by navíc měla být vydána nikoli až před stavebním povolením, ale ještě před vydáním územního rozhodnutí, jež stavebnímu povolení předchází a jímž se umisťuje stavba. Přestože jsou úřady pasivní a výjimku v rozporu se zákonem nevyžadují, může v následném soudním sporu o platnost územního rozhodnutí či stavebního povolení vyjít najevo, že taková výjimka vydána být měla. V důsledku toho může dojít ke zrušení pravomocného územního rozhodnutí či stavebního povolení.

Nezřídka se také stává, že se stavba dostane do rozporu se stavebním povolením či podkladovými rozhodnutími během výstavby, například, protože se nedodrží prostorové vymezení stavby, nebo stanovený způsob provedení stavby. Zčásti to může být dáno objektivními překážkami, které se projeví během výstavby, zčásti to bývá svévole stavebníků či zhotovitelů.

Z výše uvedeného plyne, že uhlídat legálnost stavby jako celku, a to ve všech fázích realizace, nemusí být vůbec snadné. Byla-li stavba na počátku, alespoň na první pohled, zcela povolená, tedy „bílá“, může se v průběhu času stát jen částečně povolenou, či zcela nepovolenou. Obrazně řečeno může projít všemi stupni šedé až po barvu černou.

Pakliže jde čistě o faktický stav, nemá to dle mého názoru vliv na platnost dříve uzavřené smlouvy, ale půjde o vadu díla či porušení jiné smluvní povinnosti. Vedle toho půjde samozřejmě o porušení stavebního zákona popřípadě jiných souvisejících zákonů, které stanoví podmínky pro výstavbu.

Pokud se však strany pokusí takový stav legalizovat tím, že uzavřou smlouvu o dílo či její dodatek na práce, které v době uzavírání smlouvy či dodatku nejsou podloženy všemi povoleními, riskují ve světle názoru z Nejvyššího soudu absolutní neplatnost takových ujednání. Toto riziko může být zvláště ošemetné v případě méně formálních dodatků smluv, které se během výstavby uzavírají velmi operativně, například na úrovni společného zápisu do stavebního deníku, či dokonce ústní dohodou. Při těchto operativních změnách není na obsah povolení vždy brán zřetel.

Vzniká otázka, zdali absolutní neplatnost hrozí pouze v případě ujednání, které porušují stavební právo tím nejhrubším způsobem, tedy sjednávají zcela nepovolenou stavbu. Či zda by měla být stižena neplatností také ta ujednání, které představují porušení méně závažná, například proto, že jim chybí podkladové rozhodnutí nebo jsou v méně závažném rozporu s vydanými rozhodnutími.

Starý občanský zákoník nedává příliš prostor rozlišovat mezi různou mírou nezákonnosti. Ustanovení § 39 jasně říká, že neplatný je právní úkon, který svým obsahem odporuje zákonu. Nový občanský zákoník naopak toto rozlišování umožňuje, když v § 588 uvádí, že neplatnost nastane pouze tehdy, když ujednání nejen odporuje zákonu, ale navíc zjevně narušuje veřejný pořádek. V obou případech parafrázuji pouze ustanovení týkající se neplatnosti absolutní, kterou může prohlásit soud z vlastní iniciativy.

Z uvedených ustanovení lze dovodit, že smlouvy o dílo uzavírané po 1. 1. 2014 podle nového občanského zákoníku by měly být méně ohroženy absolutní neplatností kvůli absenci povolení či jejich překročení, než smlouvy uzavřené podle starého práva. To platí zejména pro případy, kdy bude ujednání, spadající pod nový občanský zákoník, uzavíráno sice bez dostatečné legalizace, ale vzhledem k malému rozsahu či významu sjednávaných prací nepůjde o narušení veřejného pořádku.

Osobně se však domnívám, jakýkoliv rozpor smlouvy se stavebním právem by neměl vést k její absolutní neplatnosti, ať už byla smlouva uzavřena dle starého či nového občanského zákoníku. Stát má totiž dostatek jiných, vhodnějších nástrojů k zajištění veřejného pořádku ve výstavbě. Těmi jsou pravomoce stavebních úřadů a dalších orgánů, zejména orgánů ochrany životního prostředí, zakázat nepovolenou stavbu, pokutovat její protagonisty a nařídit její odstranění. Tyto nástroje lze použít velmi rychle, a to v době, kdy k porušení dochází, a v rozsahu, který odpovídá míře porušení. Zatímco prohlásí-li soud stavební smlouvu za absolutně neplatnou, stane se tak obvykle roky pro dokončení stavby. Přitom je diskutabilní, zdali prohlášením absolutní neplatnosti dojde k obnově veřejného pořádku.

Zcela jistě však vznikne chaos mezi stranami smlouvy, které se ocitnou v situaci, jako by smlouva nikdy nebyla uzavřena. Díky tomu padne smluvní odpovědnost zhotovitele za vady díla, včetně záruk, a rovněž padne závazek objednatele zaplatit sjednanou cenu díla. Že z takové situace může těžit nepoctivá smluvní strana, je nabíledni.

V této souvislosti upozorňuji, že smlouvy o dílo uzavřené před 1. 1. 2014 se nadále řídí starým občanským zákoníkem, což platí i pro jejich dodatky uzavírané po tomto datu. Pro smluvní strany, které chtějí snížit riziko absolutní neplatnosti takových dodatků, tedy může být zajímavé využít možnosti podřídit staré smlouvy režimu nového občanského zákoníku. Tento krok si ovšem musí předem dobře promyslet, neboť změna režimu smlouvy výrazně ovlivní nejen pohled na platnost smlouvy z hlediska stavebního práva, ale dopadne také na všechna ostatní práva, která se ze smlouvy odvíjejí.

B. Kdo nese odpovědnost za legalitu stavby? Stavebník, stavební firma či projektant?

Stavební zákon ukládá de facto všem zúčastněným, aby zajistili legalitu stavby. Zákonná povinnost stavět pouze povolené stavby a dodržet přitom podmínky vydaných povolení je stanovena zejména pro stavebníka, zhotovitele stavby, stavbyvedoucího a stavební dozor.

Stavebník, který je zpravidla laikem v oblasti stavebnictví, má přirozeně zájem přenést odpovědnost za zajištění legálnosti stavby na profesionály. V této souvislosti bych rád rozebral odpovědnost, kterou na sebe obvykle berou projektant a zhotovitel stavby.

Projektant přebírá tuto odpovědnost za stavebníka, když se ve smlouvě s ním jednak zaváže zhotovit dokumentaci stavby, jednak zastoupit jej v povolovacích řízeních a získat pro stavbu tak, jak ji naprojektoval, příslušná povolení. Jeho závazek však končí zhotovením projektu a získáním povolení, pakliže se strany nesjednaly další spolupráci, například ve formě autorského dozoru projektanta během stavby. Pokud tomu tak není, projektant se vlastní výstavby neúčastní a neměl by nést odpovědnost za to, že se stavba dostane ve fázi realizace do rozporu s vydanými povoleními.

V propracovanějších smlouvách o dílo přebírá odpovědnost za legalitu stavby také zhotovitel. Činí tak prohlášením, že přezkoumal veškerou dokumentaci stavby a vydaná rozhodnutí, a neshledal v nich žádné vady, rozpory či překážky bránící úspěšnému provedení stavby. Tím de facto garantuje objednateli, že stavba má na počátku všechna potřebná povolení. Zhotovitel se zároveň obvykle zavazuje provést stavbu v souladu s požadavky platné legislativy. Byť to není řečeno výslovně, je dle mého názoru takovým požadavkem i požadavek opatřit si před zahájením či změnou stavby příslušná povolení.

Přestože se tedy objednatel jako stavebník nemůže zbavit odpovědnosti vůči stavebnímu úřadu, že staví legálně, může projektantu a zhotoviteli smluvně uložit, aby pro něj plnění této povinnosti jako profesionálové zajistili a nesli případné důsledky jejího porušení. Pokud objednatel následně dostane od stavebního či jiného úřadu pokutu za nepovolenou stavbu či porušení vydaných povolení, může ji uplatnit jako náhradu škody vůči tomu, kdo měl povolení či soulad stavby s povolením zajistit. Stejně tak, způsobí-li chybějící povolení neplatnost následných smluv, může objednatel uplatnit vůči odpovědné osobě náhradu škody způsobené touto neplatností.

C. Lze předejít absolutní neplatnosti uvedených smluv či alespoň omezit smluvní odpovědnost toho, kdo neplatnost způsobí?

Tím se dostávám k poslednímu tématu, a sice, zdali lze předejít absolutní neplatnosti smluv či alespoň omezit odpovědnost toho, kdo neplatnost způsobí.

Absolutní neplatnosti smluvních ujednání lze dle mého názoru nejlépe zamezit tak, že:

• strany si sjednají veškeré práce, které vyžadují povolení, až po právní moci takovýchto povolení;
• potřebují-li sjednat takovéto práce ještě před vydáním povolení, měly by si alespoň výslovně dohodnout, která z nich je povinna povolení zajistit. Nezajištění povolení pak bude pouze porušením smluvní povinnosti. Nepůjde však o vadu smlouvy, která by založila její neplatnost jako celku. Smlouva samotná totiž k porušení zákona nesměřovala;
• u starých smluv uzavřených ještě podle starého občanského zákoníku stojí za úvahu převod smlouvy do režimu nového občanského zákoníku. Jak jsem vysvětlil v bodě A. článku, nový zákoník více respektuje uzavřené smlouvy, když jejich absolutní neplatnost nevyvozuje z každého formálního rozporu smlouvy se zákonem, ale jen z takového, který zároveň zjevně narušuje veřejný pořádek;
• doporučuji rovněž zvážit sjednání rozhodčí doložky, neboť lze očekávat, že rozhodci budou mít větší respekt ke smluvnímu ujednání stran, přestože nebude perfektně podloženo všemi povoleními.

Otázka, zdali lze omezit odpovědnost projektanta či zhotovitele za porušení jeho smluvní povinnosti zajistit legalizaci stavby, je poněkud složitější.

Stavebník a projektant obvykle uzavírají smlouvu o dílo, jejímž předmětem je zejména:

1. povinnost vyhotovit dokumentaci stavby a
2. povinnost zastupovat stavebníka v povolovacích řízeních.

Povinnost vyhotovit dokumentaci je povinností ke zhotovení díla. Povinnost zastupovat stavebníka ve správních řízeních však nemá povahu povinnosti ze smlouvy o dílo dle § 2586 a násl., nýbrž ze smlouvy příkazní ve smyslu § 2430 a násl. občanského zákoníku. Projektant se totiž v této části smlouvy nezavazuje zhotovit hmotné či nehmotné dílo, nýbrž slibuje obstarat pro stavebníka jeho záležitost, a sice získat povolení.

Dle mého názoru nic nebrání stranám, pakliže objednatelem není spotřebitel či jiná slabší strana, omezit odpovědnost projektanta za vadné plnění příkazní smlouvy při zajišťování legalizace stavby. Omezení odpovědnosti může mít řadu podob. Strany si mohou například sjednat, že v případě vady v legalizaci může objednatel požadovat pouze odstranění takové vady. V praxi by to znamenalo povinnost projektanta dodatečně zajistit vydání potřebných povolení či jejich změnu. Teprve pokud dodatečná legalizace nebude možná, bude objednatel oprávněn požadovat slevu z odměny projektanta. Odstoupit od smlouvy pak bude oprávněn jen v případech, kdy vada zcela zabrání užívání stavby. Výše uvedenými ujednáními může projektant snížit riziko, že na něj příliš tvrdě dopadne odpovědnost za chybu v komplikovaných správních řízeních, jejichž průběh navíc z povahy věci nemá zcela pod kontrolou.

Odpovědnost zhotovitele se však bude řídit jinými pravidly. Pakliže se totiž zhotovitel zaváže provést stavbu v souladu se zákonem a tuto povinnost nesplní, protože stavbu či její část provede bez povolení či v rozporu s ním, půjde dle mého názoru o vadu stavebního díla ve smyslu smlouvy o dílo, nikoli o vadné plnění příkazu z příkazní smlouvy, jako tomu bylo u projektanta.

Odpovědnost za vady staveb se řídí ustanoveními § 2629 a násl. občanského zákoníku. Tuto odpovědnost lze dle mého názoru, na rozdíl od odpovědnosti za vadné plnění příkazu, vyloučit či omezit pouze tehdy, pokud má vztah mezi objednatelem stavby a zhotovitelem čistě obchodní povahu. Tím mám na mysli, že všechny smluvní strany vystupují při uzavírání smlouvy jako podnikatelé, a to v souvislosti se svou podnikatelskou činností. Pakliže bude objednatel sice podnikatelem, avšak nebude jednat v rámci svého podnikání, například si objedná stavbu svého rodinného domu, nebude mít smluvní vztah obchodní povahu. Tím spíš se bude jednat o neobchodní vztah v případech, kdy na straně objednatele bude nepodnikatelský subjekt, jako je nezisková organizace, obec, kraj či stát.

Ve všech uvedených případech se totiž prostřednictvím odkazů v textu nového občanského zákoníku uplatní na práva z vad stavby také ustanovení § 2158 a násl. nazvaná „Zvláštní ustanovení o prodeji zboží v obchodě“. Zmíněný nadpis je matoucí, neboť působnost těchto ochranářských ustanovení je vymezena nikoli tím, kde se smlouva uzavírá, zdali v obchodě či jinde, ale tím, kdo ji uzavírá, tedy zdali jsou to podnikatelé při své podnikatelské činnosti či jiné osoby.

Nejzásadnější dopad zmíněných ustanovení o prodeji zboží v obchodě pak spočívá právě v tom, že strany nemohou platně omezit či dokonce vyloučit práva z vad, která objednateli garantuje zákon. Nemohou tedy vyloučit či omezit ani jeho právo domáhat se odpovědnosti zhotovitele za vady stavby, včetně vady spočívající v její nedostatečné legalizaci.

V této souvislosti bych rád upozornil na ustanovení § 2630 nového občanského zákoníku, které zakládá společnou a nerozdílnou odpovědnost projektanta se zhotovitelem a dalšími osobami za vady stavby. Pro objednatele je nová právní úprava nepochybným zlepšením oproti úpravě dosavadní. V praxi totiž často docházelo ke sporům o to, zdali vadu stavby způsobil projektant či zhotovitel. Objednatel pak musel složitě prokazovat, zdali byl odpovědný ten či onen, popřípadě do jaké míry. Díky společné odpovědnosti může nově uplatnit vadu díla dle své volby u projektanta či zhotovitele, či nejlépe u obou, a požadovat po kterémkoli z nich splnění nároků z vad, například slevu z ceny díla. Je pak na projektantovi a zhotoviteli, aby se mezi sebou po uspokojení nároku objednatele vypořádali dle míry své odpovědnosti.

Společná odpovědnost je však velmi nepříjemná pro účastníky stavby, kteří mají jen *omezenou kontrolu nad průběhem stavby* a za svou práci obdrží jen *malou část z celkového stavebního rozpočtu*. Černého Petra drží zejména malí subdodavatelé generálního zhotovitele i projektant. Objednatel totiž bude vůči nim uplatňovat vady díla dle své smlouvy s generálním zhotovitelem, nikoli dle smlouvy, kterou má kupříkladu subdodavatel s generálním zhotovitelem. Cena, kterou za svou práci subdodavatelé či projektanti obdrželi, přitom může být výrazně nižší, než případné nároky z vad, například požadavek na slevu z ceny celkového díla, který vůči nim objednatel na základě smlouvy s generálním zhotovitelem s odvoláním na společnou odpovědnost uplatní.

Zhotovitelům, jejich subdodavatelům a projektantům lze tedy doporučit, aby:

• vložili do smluv jasné ujednání, kdo nese odpovědnost za legalizaci té které části stavby ve všech jejích fázích;
• omezili svou odpovědnost z vad spočívajících v nedostatečné legalizaci stavby například tím, že si sjednají právo pokusit se o dodatečnou legalizaci dříve, než bude objednatel oprávněn uplatnit další nároky z vad, tedy slevu z vyplacené odměny či odstoupení od smlouvy; připomínám, že omezení odpovědnosti je možné v příkazních smlouvách o zastupování v povolovacích řízeních vždy, není-li zastoupeným spotřebitel či jiná slabší strana, a ve smlouvách o zhotovení stavby tehdy, mají-li čistě obchodní charakter;
• omezili odpovědnost za škodu způsobenou nedostatečnou legalizací na případy úmyslu či hrubé nedbalosti tam, kde je to přípustné, tedy pokud objednatel není slabší stranou smlouvy;
• sjednali ve smlouvách s objednatelem podmínky pro spravedlivé uplatňování společné odpovědnosti z vad stavebního díla, včetně vad spočívající v nedostatečné legalizaci. Tím se rozumí zejména povinnost objednatele oznámit projektantům a subdodavatelům, jaká práva z vad si sjednal ve smlouvě s generálním dodavatelem stavby, dále povinnost objednatele oznámit vady díla všem subjektům, které za něj nesou společnou odpovědnost, předložit jim veškerou související dokumentaci a zavázat sebe i všechny zúčastněné subjekty, aby poskytly součinnost při vypořádávání vzájemných nároků. Zejména půjde o závazek nahradit to, co v rámci společné odpovědnosti plnil objednateli jeden z odpovědných za druhé.

Máte-li dotazy ke stavebním smlouvám, legalizaci staveb a související odpovědnosti, prosím zkontaktujte mne na emailové adrese radek.motzke@dobrasmlouva.cz či na telefonu 734 637 147.

Radek Motzke, advokát
www.dobrasmlouva.cz

________________________________________________________________________
Pozn. Právní názor byl sdělen na školení pořádaném Českou advokátní komorou dne 29. ledna tohoto roku v Brně.