Co s krachujícím trhem s emisními povolenkami?
Návrhy Evropské komise na úpravu EU ETS
Obchodování s povolenkami na emise CO2, je v krizi. Nabídka dlouhodobě převyšuje poptávku, cena je pod motivační hranicí, ale členské státy zatím váhají nad řešením navrženým Evropskou komisí. Kromě rychlé intervence, odebrání části povolenek z přesyceného systému, je třeba přijmout také zásadní změny.
Plenární zasedání Evropského parlamentu schválilo 3. července 2013 dočasné stažení 900 milionů emisních povolenek ze systému aukcí. Díky tomu by se měla zvýšit jejich cena. Schválený kompromis se nakonec velmi blíží původnímu návrhu Komise. Podle řady názorů však budou muset následovat ještě dlouhodobé změny v systému obchodování.
Systém obchodování s emisními povolenkami
Evropský systém obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů zatím funguje v 28 členských státech EU a dále v Norsku, na Islandu a v Lichtenštejnsku. Podobné systémy existují nebo se připravují také mimo EU – v Austrálii, USA nebo Číně (viz mapa na obrázku 1). V Evropě se ETS týká emisí oxidu uhličitého z elektráren, tepláren, spaloven, rafinérií, železáren, oceláren a ze zařízení, která vyrábějí cement, sklo nebo papír a od roku 2012 rovněž emisí z letecké dopravy. V malé míře zahrnuje i emise oxidu dusného z některých zdrojů. Celkem se jedná o cca 11 000 zejména průmyslových podniků, které vypouštějí přes polovinu emisí oxidu uhličitého v EU a 40 % všech emisí skleníkových plynů v EU. Každá tuna emisí musí být pokrytá povolenkou a tržní princip má dotčené firmy motivovat, aby hledaly optimální volbu mezi snížením úrovně znečištění a nákupem povolenek. Systém byl spuštěn v roce 2005, v letech 2013 až 2020 probíhá třetí fáze.
Obrázek 1: Přehled států používajících nebo připravujících systém obchodování s povolenkami na emise CO2 [ICAP]
Jenže EU ETS je na pokraji přežití, což nejlépe ilustruje stále klesající cena emisních povolenek - v současné době se pohybuje pod 5 euro za tunu, tedy zlomkem ceny, s níž se počítalo při návrhu systému. Důvodem je dlouhodobý a významný převis nabídky povolenek nad poptávkou, vyčíslený až na 2,2 miliardy povolenek. O motivaci ke snižování emisí už nemůže být řeč a státní rozpočty přicházejí o příjmy z prodeje povolenek. Příčiny kritického stavu EU ETS jsou v zásadě tři a podobně je i možností, jak jej resuscitovat. Pojďme se podrobněji podívat na některé z nich.
Příčiny kritického stavu
Za prvé, EU ETS dosud nefungoval jako ekonomický nástroj, o množství povolenek rozhodovali politici (vlády členských států), kteří jich pod masivním tlakem průmyslové lobby rozdali příliš mnoho. Nejen během celého prvního obchodovacího období, ale rovněž během celého druhého období tak měly české podniky více povolenek, než potřebovaly k pokrytí svých emisí. Největší přebytky navíc patří největším českým firmám. ČEZ spolu s ArcelorMittal, EPH, Veolia Environnement a PKN Orlen vlastní 66 % všech nadbytečných povolenek. Politickým rozhodnutím je v systému také řada výjimek, které ovlivňují dostupnost povolenek. Například, když se v roce 2008 na úrovni EU dojednávala zásadní reforma EU ETS – zpoplatnění povolenek – členské státy nakonec ve strachu, co by s návrhem učinilo české předsednictví, kývly na úlevu pro „východoevropské“ výrobce elektřiny. Ti na rozdíl od své konkurence na Západě budou dál dostávat podstatnou část povolenek zadarmo.
Tabulka: Pět nejvíce přealokovaných českých firem (2008 – 2012)*
| Celkový přebytek | Nakoupené mezinárodní kredity | Přealokace emisními povolenkami | |
|---|---|---|---|
| ČEZ | 28 519 420 | 13 964 627 | 14 554 793 |
| ArcelorMittal | 12 423 231 | 3 505 805 | 8 917 426 |
| EPH | 9 594 236 | 3 146 063 | 6 448 173 |
| Veolia Environnement | 6 807 088 | 1 946 992 | 4 860 096 |
| PKN Orlen | 6 222 738 | 2 104 646 | 4 118 092 |
* Čísla se mohou mírně lišit, neboť v průběhu sledovaného období docházelo ke změně majitelů u řady zařízení a není veřejně známé, jakým způsobem se transakce vztahovaly i na přebytečné povolenky.
Dále, parametry pro současné období emisního obchodování byly nastaveny ještě před úderem ekonomické krize, během níž došlo k poklesu výroby, a tím i emisí. V kombinaci s více než štědrými příděly povolenek od vlád to firmám umožnilo nakupit obrovské množství volných povolenek, které mohou bez omezení používat dál. Navíc je dnešní výhled na budoucí výkon evropské ekonomiky podstatně pesimističtější a nepředpokládá se, že by průmysl mohl dostupná kvanta povolenek vůbec spotřebovat. Připočtěme pozitivní vliv dalších opatření, jako je zvyšování energetické efektivity nebo rozvoj obnovitelných zdrojů, a neexistenci účinného mechanismu uvnitř EU ETS, který by na nečekané situace uměl reagovat, a seznam příčin je téměř kompletní. Pro úplnost zbývá dodat, že kromě povolenek mohou firmy do určité míry pokrývat své emise také levnými (pod 50 centů) uhlíkovými kredity z projektů ve třetích zemích. Podle Evropské komise mohou tyto kredity za dvě třetiny současného převisu nabídky.
V sedmi z posledních osmi let emisního obchodování tak nabídka povolenek převyšovala poptávku, jejich cena se s obtížemi drží nad nulou a komisařka pro změny klimatu Connie Hedegaard naznačila, co by mohlo po krachu EU ETS nastat: „Alternativou dobře fungujícího uhlíkového trhu není to, že členské státy umožní znečišťovat zadarmo [...] alternativou je návrat klimatických opatření do rukou členských států a vznik 27 různých systémů a daní“...
Možnosti nápravy
Loni v červenci proto Evropská komise navrhla kroky k posílení systému obchodování s emisními povolenkami. Část povolenek, které měly být prodány v dražbě v letech 2013 až 2015, má být dána stranou a poslána do aukce až ke konci obchodovacího období (tj. po roce 2018). Hlavním smyslem je zvýšení ceny povolenky v krátkodobém horizontu. Aby Komise mohla tento krok uskutečnit, potřebuje souhlas Evropského parlamentu a členských států. Evropský parlament 3. července na druhý pokus tuto drobnou intervenci odhlasoval – z EU ETS může být jednorázově odebráno maximálně 900 milionů povolenek. Pokud jde o podporu členských států, s napětím se čeká na pozici Německa, jež se má vyjasnit až po podzimních parlamentních volbách. Roli největšího odpůrce již tradičně hraje Polsko a samozřejmě průmyslové svazy napříč Evropou, se zajímavou výjimkou v podobě energetických gigantů jako je Shell, General Electric nebo ČEZ. Jisté je, že úprava vzešlá z Evropského parlamentu na záchranu EU ETS zdaleka nestačí, přesto jde o potřebný první krok k obnovení důvěry investorů a otevření cesty k zásadní reformě.
Kromě finálního schválení krátkodobého zásahu do emisního obchodování v dalších jednáních mezi Evropským parlamentem, členskými státy a Komisí, bude v příštích letech také probíhat debata o opatřeních ke strukturální reformě EU ETS, jež publikovala Evropská komise ve Zprávě o stavu uhlíkového trhu ze 14. listopadu 2012. Strukturální opatření by měla ze systému trvale odstranit v minulosti nakumulované přebytky povolenek a nastavit pravidla tak, aby umožnila reagovat na nečekané situace a vedla ke splnění schválených dlouhodobých cílů v ochraně klimatu.
Nejrychlejším řešením stávajícího problému nabídky převyšující poptávku je vzhledem k očekávanému přebytku ve výši 2,2 miliard trvalé odebrání tohoto množství povolenek z EU ETS. Zároveň je potřeba upravit tempo snižování dostupnosti povolenek ze stávajích 1,74 % ročně na alespoň 2,6 % ročně. A jelikož za podstatnou část dnešního nedobrého stavu může masivní využití levných uhlíkových kreditů ze třetích zemí, bude třeba tuto možnost omezit, a to jak kvantitativními, tak kvalitativními limity.
Z reforem může mít konkrétní prospěch i Česká republika. Peníze z prodeje dražších povolenek pomohou například programu Nová Zelená úsporám, jež zbavuje české domácnosti závislosti na drahých fosilních palivech, nebo zajistí mimorozpočtový zdroj peněz pro příspěvek České republiky do klimatického fondu pro rozvojové země. Oživení EU ETS přispěje k razantnější modernizaci zdejšího energetického sektoru, neboť české energetické firmy jsou povinné investovat hodnotu zdarma získaných povolenek do modernizace svých zařízení. Velikost těchto investic tedy přímo závisí na ceně povolenky.
Mnozí namítají, že není správné z pozice regulátora uměle zasahovat do tržně fungujícího systému, protože dochází k nejistotě na trhu. Jak jsme ale ukázali výše, pravidla EU ETS byla od počátku výsledkem (spíše špatných) rozhodnutí ovlivněných mocnou průmyslovou lobby. Současnou výzvu ke změnám lze tedy vnímat i jako pokus o nápravu předchozích chyb.
Závěr
Současná tržní hodnota povolenek v EU ETS je nízká a znečišťovatelé proto váhají nad investicemi do moderních technologií, Česká republika navíc tratí na výnosech z aukcí. Důvodem je dlouhodobý a významný převis nabídky emisních povolenek nad poptávkou, způsobený jak chybnými politickými rozhodnutími v minulosti, tak vlivem ekonomické krize a neexistencí účinného mechanismu v rámci EU ETS, který by na podobné jevy uměl reagovat. Kromě krátkodobého řešení v podobě dočasného odebrání části povolenek ze systému, navrhla Evropská komise také šest opatření ke strukturální reformě. Vyřešit stávající problém přealokace není možné jinak, než trvalým odebráním určitého množství povolenek. Zároveň bude potřeba přenastavit pravidla EU ETS tak, aby emisní obchodování trvale motivovalo průmysl k inovacím a pomohlo Evropě s postupným přechodem k nízkouhlíkové ekonomice.
Graf: Vývoj ceny povolenky v EU ETS. Zdroj: MŽP
| Možnost | Vliv na nabídku/poptávku | Rychlost zavedení | Změna ambice pro 2020 | Dopad na bezplatnou alokaci |
|---|---|---|---|---|
| Přechod na 30% cíl do 2020 | nabídka | v závislosti na mechanismu | v závislosti na mechanismu | v závislosti na mechanismu |
| Odebrání určitého množství povolenek | nabídka | relativně rychlé | Ne | Ne |
| Změna lineárního faktoru | nabídka | pomalá | Ano | Ano |
| Rozšíření působnosti EU ETS | poptávka | pomalá | v závislosti na podobě | Ne |
| Přístup k mezinárodním kreditům | nabídka | pomalá | Ne | Ne |
| Cenový mechanismus | nabídka | pomalá | Ne | Ne |
Tabulka: Přehled návrhů Evropské komise ke strukturální reformě EU ETS a jejich charakteristiky. Zdroj: MŽP
The emissions trading scheme, EU's flagship climate policy tool, is at a turning point. With the price of carbon hovering way below €5 per tonne and a glut of permits on the market, something must be fixed or the instrument will turn to dust. As a first step towards correcting the problem, the European Commission has proposed a measure to withhold pollution permits temporarily, a process called ‘back-loading'. Back-loading appears harmless enough as all withheld allowances would re-enter the market before the end of this decade. Therefore the European Commission and many stakeholders recognise that structural measures are needed so that the ETS would support the transition towards a low-carbon economy.